新農(nóng)保法律法規(guī)篇1
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；社會(huì)管理創(chuàng)新；法律；保障
一、農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的法律保障制度建設(shè)現(xiàn)狀
農(nóng)村的穩(wěn)定是社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，在很大程度上取決于農(nóng)村社會(huì)管理的情況。在改革開放三十多年的發(fā)展中，我國農(nóng)村總體穩(wěn)定，法治建設(shè)不斷推進(jìn)，建立起了覆蓋農(nóng)村社會(huì)主要領(lǐng)域的法律制度體系，在農(nóng)村社會(huì)管理方面基本做到了法制健全。但是隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，一方面，思想觀念的急劇更新、利益格局的深層調(diào)整、體制機(jī)制的深刻變化，使農(nóng)村基層社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)、思想道德、文化科技、醫(yī)療衛(wèi)生等方方面面都處于急劇的變動(dòng)當(dāng)中；另一方面，受多種因素制約，農(nóng)村社會(huì)管理法律保障制度也還存在諸多亟待解決的問題，不能完全適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的多樣化需求，在本應(yīng)充分發(fā)揮保障作用的時(shí)候，卻很難為農(nóng)村社會(huì)管理提供足夠的支持。這兩方面因素的交互作用，誘發(fā)了一系列矛盾沖突，對(duì)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定造成了嚴(yán)重的影響。其中，法律作為支撐整個(gè)社會(huì)運(yùn)行的基本規(guī)則和農(nóng)村社會(huì)管理的重要基礎(chǔ)，由其引發(fā)的問題往往更具有本源性，更受到人們的關(guān)注，十分有必要進(jìn)行專門的研究，為進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)管理及其創(chuàng)新的法治化進(jìn)程提供參考。
二、現(xiàn)階段農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新法律保障制度的不足與缺陷
從我國農(nóng)村社會(huì)管理法律保障制度的體系結(jié)構(gòu)和總體特征來看，存在著比較明顯的不足。
（1）不能完全適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要：一些調(diào)整農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理的法律規(guī)范計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩仍比較濃厚，行政規(guī)范較多，民事規(guī)范偏少，并沒有充分體現(xiàn)出平等自愿、等價(jià)有償和誠實(shí)信用等市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基本原則，有的規(guī)定存在“義務(wù)本位”的傾向，注重維護(hù)行政權(quán)力的權(quán)威，強(qiáng)調(diào)行政管理相對(duì)人應(yīng)盡的義務(wù)，而對(duì)行政機(jī)關(guān)的義務(wù)和公民的權(quán)利規(guī)定不多。[1]
（2）法律的規(guī)范性有待提高：農(nóng)村立法當(dāng)中大部分屬行政法規(guī)、地方法規(guī)和部門規(guī)章，處于較低的法律層級(jí)，有的規(guī)定還與上位法抵觸沖突：部分立法技術(shù)性不強(qiáng)，結(jié)構(gòu)不合理，內(nèi)容比較抽象，甚至有一些政策被原封不動(dòng)地納入法律，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性、準(zhǔn)確性。
（3）對(duì)農(nóng)村社會(huì)的突出問題應(yīng)對(duì)不力：農(nóng)村法律法規(guī)在社會(huì)管理各領(lǐng)域分布不均勻、重點(diǎn)不突出，存在領(lǐng)域空白和制度漏洞，對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保障、農(nóng)村人口老齡化空巢化、農(nóng)村公共安全管理等關(guān)系圍繞民生的重大問題，仍以國家政策調(diào)整為主，沒有及時(shí)制定相關(guān)法律。
（4）與農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)實(shí)相脫節(jié)：近年農(nóng)村立法的數(shù)量明顯增加，但仍遠(yuǎn)低于城市立法，而且在片面追求數(shù)量的情況下，一些規(guī)定搞“一刀切”，過于簡(jiǎn)單化、理想化，脫離了農(nóng)民法律素質(zhì)普遍偏低、農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)千差萬別、地域發(fā)展不平衡等客觀實(shí)際，能夠保證法律準(zhǔn)確適用的相關(guān)配套措施，又往往存在較長(zhǎng)時(shí)間的滯后甚至空白，使法律在具體操作時(shí)面臨不少困難。以上法律保障制度的整體性缺陷，嚴(yán)重影響了農(nóng)村社會(huì)管理法治化水平，表現(xiàn)在一些具體的社會(huì)領(lǐng)域，就是調(diào)整該領(lǐng)域的法律制度不完善、不健全，與各種錯(cuò)綜復(fù)雜的外部因素共同作用，產(chǎn)生了尖銳的社會(huì)矛盾，長(zhǎng)期難以根治。
三、健全農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新法律保障制度的建議
實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社會(huì)管理及其創(chuàng)新的法治化，必須有完備的法律保障制度作為支撐。通過前面的分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)管理法律保障制度中還存在不少問題，迫切需要加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，進(jìn)一步健全完善農(nóng)村法律保障制度體系。
（1）轉(zhuǎn)變立法觀念：轉(zhuǎn)變立法觀念是協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村法律制度建設(shè)，更好地適應(yīng)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的需要。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理保障立法，應(yīng)當(dāng)從“管理”為主導(dǎo)的理念，向以“服務(wù)”為主導(dǎo)的理念轉(zhuǎn)變，而“服務(wù)”理念的核心是依法行政、保障民生，這是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主政治的根本要求。在農(nóng)村法律法規(guī)的制定和修訂過程中，要把“服務(wù)”理念作為一項(xiàng)重要原則體現(xiàn)在法律中，圍繞執(zhí)政為民、執(zhí)法為民，注重從制度設(shè)計(jì)上規(guī)范行政權(quán)、司法權(quán)，用法律約束行政行為、司法行為，尤其要從規(guī)范行政權(quán)的角度，制定出臺(tái)行政程序法，規(guī)范行政機(jī)關(guān)涉農(nóng)行政行為，切實(shí)做到依法辦事。[2]
（2）規(guī)范立法技術(shù)：只有規(guī)范的立法才可以操作，要合理邏輯地劃分法的結(jié)構(gòu)，使法律成為內(nèi)容清晰、相互關(guān)聯(lián)、層次分明的有機(jī)整體；要用嚴(yán)謹(jǐn)?shù)恼Z言來表述法的內(nèi)容，用精準(zhǔn)的術(shù)語來解釋法律概念，而不能直接將政策性、口語性語言帶入法律之中，確保法律規(guī)范內(nèi)容和結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)、符合邏輯。針對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的法律保障制定，應(yīng)當(dāng)以《憲法》、《立法法》為指導(dǎo)，加大全國人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的立法力度。
（3）完善村民自治法律制度：加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)村社會(huì)管理，基層政府和村民委員會(huì)是重要的主體，“鄉(xiāng)政村治”的管理模式則是制度保障。只有充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮這兩個(gè)主體的積極性，理順?biāo)麄冎g的關(guān)系，并在堅(jiān)持和完善“鄉(xiāng)政”的前提下，進(jìn)一步健全“村治”的具體制度，才能使農(nóng)村社會(huì)治理的法治化、規(guī)范化、民主化水平不斷提高，農(nóng)利+社會(huì)管理的創(chuàng)新舉措才會(huì)不折不扣地落實(shí)。
（4）加快農(nóng)村社會(huì)保障立法步伐：加大農(nóng)村社會(huì)保障領(lǐng)域的立法力度，結(jié)合農(nóng)村情況，認(rèn)真總結(jié)農(nóng)村社會(huì)保障經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)將現(xiàn)有的規(guī)章政策進(jìn)行合并，增加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)、新型合作醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)救助等方面規(guī)定，制定統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障法律。
綜上所述，法治對(duì)農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新的意義非比尋常，按照法律規(guī)定進(jìn)行的農(nóng)村社會(huì)管理創(chuàng)新，才是真正的社會(huì)管理創(chuàng)新。
參考文獻(xiàn)：
[1]黃海林：，2012年第5期.
新農(nóng)保法律法規(guī)篇2
關(guān)鍵詞：農(nóng)村；生態(tài)環(huán)境；法制；對(duì)策
中圖分類號(hào)：D92
文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A
文章編號(hào)：1673-291X（2012）31-0083-03
農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題一般包括：由于不合理使用自然資源，如水、土地、生物資源等，導(dǎo)致生態(tài)失衡難以修復(fù)與更新，造成生態(tài)破壞的嚴(yán)重后果；由于農(nóng)藥、化肥、農(nóng)膜、調(diào)節(jié)劑、飼料添加劑等的過量使用以及規(guī)模養(yǎng)殖帶來的畜禽糞便污染，產(chǎn)生農(nóng)業(yè)的自身污染；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、轉(zhuǎn)入的城市工業(yè)及農(nóng)村生活垃圾等排放的“三廢”污染，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的外源污染。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題是多種因素、多種力量共同作用的結(jié)果，但從本質(zhì)上講是人類行為的結(jié)果，要改變它法律法規(guī)就有著不可替代的作用，因?yàn)榉煞ㄒ?guī)具有調(diào)整人類社會(huì)關(guān)系、規(guī)范人類行為的職能。本文就從法制角度，探討農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的問題。
一、保護(hù)與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的必要性
1.保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民生存的迫切需要。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題已經(jīng)在威脅到農(nóng)民的生存權(quán)。由于環(huán)境污染，惡性腫瘤已經(jīng)在中國農(nóng)村人口的死因躍居第一位，許多地方因環(huán)境問題出現(xiàn)了“癌癥村”[1]，環(huán)境污染對(duì)農(nóng)民所造成的直接損失。國際上惡性腫瘤高發(fā)通常是工業(yè)高度發(fā)達(dá)地區(qū)，而不是農(nóng)村地區(qū)，因此這反映了中國農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題的嚴(yán)重性。污染對(duì)農(nóng)民比貧窮更可怕，貧窮只威脅溫飽，而污染卻威脅農(nóng)民的生死存亡，已成為農(nóng)民最大的精神負(fù)擔(dān)和經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。因?yàn)榧膊p害了農(nóng)民身體健康，需要支付高額的醫(yī)療費(fèi)，疾病又導(dǎo)致勞動(dòng)力的損失，讓農(nóng)民的收入化為烏有，更重要的是生存權(quán)面臨威脅，這不符合建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的要求。建設(shè)新農(nóng)村就要著力解決農(nóng)民最迫切的實(shí)際問題，不斷滿足廣大農(nóng)民需要，切實(shí)保障他們的權(quán)益，不斷提高農(nóng)民生活水平和健康水平，保障他們生存權(quán)益。
2.保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的需要。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是農(nóng)民生活和生產(chǎn)的基地，也是全國人民的生活源泉。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中國農(nóng)村環(huán)境問題日益惡化，生態(tài)環(huán)境破壞進(jìn)一步加劇，污染越來越嚴(yán)重，環(huán)境問題已影響了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。由于傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的“高投入、高消耗、高污染”的生產(chǎn)模式；資源的不合理開采與利用，如農(nóng)藥、化肥的廣泛使用，造成農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量下降，同時(shí)，化肥施用不科學(xué)、利用率低、農(nóng)藥使用劑量大等，破壞了土壤結(jié)構(gòu)，降低了土地生產(chǎn)力。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定持續(xù)發(fā)展，成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展瓶頸，威脅到農(nóng)民發(fā)展權(quán)。
3.保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是解決農(nóng)村社會(huì)矛盾的迫切需要。農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)依賴資源的高消耗使資源約束矛盾凸顯，這不僅引發(fā)人與自然的矛盾，更引發(fā)農(nóng)村社會(huì)矛盾。企業(yè)排放污染導(dǎo)致農(nóng)村和企業(yè)、農(nóng)民和工人的矛盾，甚至發(fā)生，因污染導(dǎo)致的民事、刑事案件增多，已嚴(yán)重影響了農(nóng)村的安定團(tuán)結(jié)；農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題加劇了城鄉(xiāng)差距、收入分配差距的擴(kuò)大；生態(tài)退化、環(huán)境污染導(dǎo)致農(nóng)民民生問題突出等。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題已成為農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的一大公害，這些社會(huì)矛盾得不到解決，就必然影響農(nóng)村社會(huì)治安秩序。
4.保護(hù)農(nóng)村環(huán)境是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的需要。新農(nóng)村建設(shè)的總體要求是：生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主。其中村容整潔主要是指臟、亂、差狀況從根本上得到治理，生態(tài)環(huán)境、人居環(huán)境明顯改善，社會(huì)秩序穩(wěn)定、村容村貌整潔。如果只是片面強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，強(qiáng)調(diào)道路、水利、住房的建設(shè)，忽視農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，新農(nóng)村建設(shè)是不全面的。因?yàn)闆]有良好的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)起來的新農(nóng)村也無法持續(xù)下去。
二、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制障礙
1.農(nóng)民環(huán)境權(quán)的缺失。環(huán)境權(quán)即“生活在滿足尊嚴(yán)和福利要求的環(huán)境中，并擁有自由、平等和充足的生活條件，是人類的一項(xiàng)基本權(quán)利?！?972 年，聯(lián)合國人類環(huán)境會(huì)議的《斯德哥爾摩宣言》首先提出，現(xiàn)已有40多個(gè)國家將環(huán)境權(quán)明確制定入憲或其他法律，法律上的確認(rèn)，是實(shí)現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)的最強(qiáng)有力的保護(hù)措施。目前，中國憲法與環(huán)境保護(hù)基本法中并沒有明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，公民的環(huán)境權(quán)變成了“環(huán)境義務(wù)”，環(huán)境維權(quán)處于尷尬境地，而農(nóng)民環(huán)境權(quán)保護(hù)更是無從提起。
2.農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律意識(shí)欠缺。農(nóng)民保護(hù)環(huán)境意識(shí)欠缺是農(nóng)村環(huán)境污染日益惡化的思想根源。傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律知識(shí)的缺乏，使得很多農(nóng)民對(duì)環(huán)境、生態(tài)、污染漠不關(guān)心。他們只看眼前利益，無視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，更不顧忌生態(tài)環(huán)境，生活污水隨意排放，生活垃圾隨意丟棄、堆積，農(nóng)藥、化肥無節(jié)制地使用，加重了農(nóng)村環(huán)境污染。另外，許多地方政府和官員片面強(qiáng)調(diào)眼前和局部利益，以“殺雞取卵、竭澤而漁”方式來發(fā)展經(jīng)濟(jì)，使局部利益和整體利益、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益對(duì)立起來，在環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系處理上，嚴(yán)重違背了自然規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略[2]。許多農(nóng)民缺乏環(huán)境保護(hù)意識(shí)，不知道運(yùn)用法律來保護(hù)自己，更不知道如何保護(hù)自己，面對(duì)殃及自身的環(huán)境污染卻無動(dòng)于衷。
3.農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系不健全。中國已經(jīng)制定了一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)，基本上形成了中國環(huán)保法律體系，但農(nóng)村環(huán)保法律體系很不健全。城市生態(tài)環(huán)境是中國環(huán)境保護(hù)法的對(duì)象。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒有一部獨(dú)立的綜合性法律，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、利用和治理，都分散在其他如森林、草原、土地、環(huán)境保護(hù)和水土保持等資源保護(hù)和污染防治法中，沒有一部專門的系統(tǒng)的法律法規(guī)。相關(guān)規(guī)定和研究多注重對(duì)環(huán)境的預(yù)防方面，很少涉及到治理方面。如：《固體廢物污染環(huán)境防治法》中專門提到農(nóng)村環(huán)境問題外，其余法律法規(guī)都很少有針對(duì)性較強(qiáng)的規(guī)定；《農(nóng)業(yè)法》僅對(duì)農(nóng)業(yè)資源和環(huán)境保護(hù)作了原則性的規(guī)定；《基本農(nóng)田保護(hù)條例》中規(guī)定了一些關(guān)于農(nóng)田環(huán)境保護(hù)的規(guī)定。在這些法規(guī)中農(nóng)村環(huán)境保護(hù)都有體現(xiàn)但沒有針對(duì)性的直接內(nèi)容，明顯滯后于快速發(fā)展的農(nóng)村發(fā)展進(jìn)程，不能滿足農(nóng)村環(huán)保的新需要?！吨腥A人民共和國環(huán)境法》對(duì)農(nóng)業(yè)資源的保護(hù)僅停留在原則上，概括抽象不具體，缺乏可實(shí)施性和操作性，對(duì)農(nóng)村污染的防治和保護(hù)方面沒有規(guī)定、尤其是處罰規(guī)則過于簡(jiǎn)單籠統(tǒng)，沒有規(guī)定處罰的金額和措施，造成現(xiàn)實(shí)中處罰缺失。立法在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)環(huán)境的治理仍然空白，要加快該領(lǐng)域的法律建設(shè)，完善農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系。
4.農(nóng)村專門領(lǐng)域立法缺失。中國農(nóng)村環(huán)境污染范圍廣、速度快，不但有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成的也有城市工業(yè)轉(zhuǎn)移造成的污染。而中國現(xiàn)行的環(huán)境法律法規(guī)重城市輕農(nóng)村，導(dǎo)致農(nóng)村在環(huán)境法規(guī)實(shí)施上基礎(chǔ)薄弱。特別是在一些領(lǐng)域規(guī)定空缺，一些重要的實(shí)施細(xì)節(jié)上空白。另外在農(nóng)產(chǎn)品安全等重要方面一直立法缺失，而在農(nóng)田灌溉、化肥農(nóng)藥的污染防治、農(nóng)村飲用水安全等方面，雖有“水污染防治法”等法律法規(guī)加以規(guī)定，但大都屬原則性規(guī)范，內(nèi)容簡(jiǎn)單，缺乏配套實(shí)施細(xì)則，難以建立相應(yīng)的執(zhí)行制度[3]。有關(guān)農(nóng)村生態(tài)立法基本都是“確認(rèn)性”規(guī)則，即確認(rèn)應(yīng)有的保護(hù)行為，卻沒有違反后的懲罰措施，造成許多“違法行為”成為“無罰行為”，環(huán)境法自然喪失了其應(yīng)有的威力。
5.農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法管理體制缺陷?，F(xiàn)行的環(huán)境保護(hù)管理體制是多層次多部門的管理機(jī)制，在國務(wù)院下設(shè)國家環(huán)境保護(hù)部，在省市政府設(shè)專門的環(huán)境機(jī)構(gòu)，在工業(yè)集中的地區(qū)設(shè)專門機(jī)構(gòu)由有關(guān)部門監(jiān)管，甚至在較大的工礦企業(yè)也設(shè)環(huán)保部門和環(huán)保專職人員。絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)設(shè)置，環(huán)境監(jiān)測(cè)和環(huán)境監(jiān)理工作基本上空白，縣級(jí)環(huán)保部門在村鎮(zhèn)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)困難，農(nóng)村環(huán)境管理人員配備、經(jīng)費(fèi)空缺。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)難度很大[4]。環(huán)保部門作為本地區(qū)行政的附屬機(jī)構(gòu)不能獨(dú)立，無法有效地保證國家和地方環(huán)境法規(guī)的貫徹執(zhí)行，環(huán)境保護(hù)工作沒有整體觀念和協(xié)調(diào)，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象常常出現(xiàn)，法律實(shí)施常常流于形式。農(nóng)村環(huán)境管理執(zhí)法中遵循的法律依據(jù)不明確，法律條文規(guī)定缺乏靈活性，不系統(tǒng)，不具體，針對(duì)性不強(qiáng)，實(shí)際工作中無法有效實(shí)施，給農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作帶來障礙。某些條款已不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而且農(nóng)業(yè)環(huán)境的行政責(zé)任、民事責(zé)任和刑罰責(zé)任沒有明確的行為主體，農(nóng)業(yè)主管部門難以做到依法管理環(huán)境、利用環(huán)境、保護(hù)環(huán)境[5]。
三、農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法制對(duì)策
1.明確公民的環(huán)境權(quán)。憲法應(yīng)明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，使環(huán)境權(quán)成為公民的一項(xiàng)基本人權(quán)從憲法的高度加以保護(hù)。環(huán)境基本法應(yīng)明確規(guī)定環(huán)境權(quán)的權(quán)利內(nèi)容，如公民享有寧靜權(quán)，日照權(quán)，眺望權(quán)，通風(fēng)權(quán)，清潔水權(quán)，清潔空氣權(quán)，優(yōu)美環(huán)境享受權(quán)，環(huán)境知情權(quán)，參與國家環(huán)境管理的權(quán)利，對(duì)污染破壞環(huán)境的行為進(jìn)行監(jiān)督、檢舉、控告的權(quán)利等。其他環(huán)境法律法規(guī)應(yīng)規(guī)定具體的操作程序，便于權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。
2.加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保法制宣傳，強(qiáng)化農(nóng)民的意識(shí)。目前 ，大多數(shù)農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)比較薄弱甚至無意識(shí)。因此，要大力開展宣傳工作，提高農(nóng)民保護(hù)生態(tài)環(huán)境的意識(shí)。農(nóng)村各級(jí)政府應(yīng)根據(jù)農(nóng)村文化習(xí)俗和生產(chǎn)生活特點(diǎn)，利用村民學(xué)校、“三下鄉(xiāng)”、“五下鄉(xiāng)”等各類宣傳教育活動(dòng)，以電視、廣播、報(bào)紙、宣傳單等一切形式，合聲、光、影、畫等各種手段，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有關(guān)知識(shí)編成小品、快板、順口溜等群眾喜聞樂見的文藝形式大力宣傳，在農(nóng)村中小學(xué)校廣泛進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)教育，通過學(xué)生帶動(dòng)家長(zhǎng)影響社會(huì)。使農(nóng)民了解生態(tài)環(huán)境保護(hù)的基本知識(shí)和法律法規(guī)，促進(jìn)農(nóng)民環(huán)保意識(shí)、環(huán)境公德和環(huán)境法律觀念的提高，增強(qiáng)農(nóng)民抵制生態(tài)環(huán)境污染的自覺性，以維護(hù)環(huán)境權(quán)益保護(hù)農(nóng)村環(huán)境。鼓勵(lì)農(nóng)民積極參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督活動(dòng)，充分聽取農(nóng)民環(huán)境保護(hù)的意見。另外，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)人員應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保教育，使他們樹立科學(xué)的發(fā)展觀，積極、務(wù)實(shí)地治理農(nóng)村環(huán)境污染，充分發(fā)揮他們的重要作用。
3.健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系。中國的環(huán)境保護(hù)法律體系涉及農(nóng)村環(huán)境保護(hù)內(nèi)容分布比較分散，概念性強(qiáng)、針對(duì)性差、操作性差。為了遏制農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化，必須構(gòu)建一個(gè)完善的農(nóng)村環(huán)保法律體系，把農(nóng)村環(huán)境保護(hù)從整個(gè)環(huán)境保護(hù)法中獨(dú)立出來，重點(diǎn)解決農(nóng)村環(huán)境問題，依據(jù)可持續(xù)發(fā)展原則，以及中國農(nóng)村環(huán)保的特點(diǎn)，使農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法律體系具有針對(duì)性、可實(shí)行性和獨(dú)立性[6]。（1）在立法層面，要落實(shí)環(huán)境保護(hù)這一基本國策，立法層次要從全國人大常委會(huì)上升到全國人大來，加大此項(xiàng)法律的權(quán)威性。同時(shí)，農(nóng)業(yè)環(huán)境管理法規(guī)列入農(nóng)村生態(tài)環(huán)境基本法的范疇，完善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)基本法。（2）補(bǔ)充農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)法中欠缺的單行法。如制定《農(nóng)村水污染防治法》。農(nóng)村水環(huán)境污染防治的空白對(duì)農(nóng)村環(huán)保工作十分不力，因此，建立一個(gè)關(guān)于農(nóng)村水環(huán)境污染的法律法規(guī)，保護(hù)農(nóng)村水環(huán)境防治水污染；制定《農(nóng)村清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》。使污染預(yù)防、清潔生產(chǎn)全程聯(lián)動(dòng)全程控制，達(dá)到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)廢物無害化、減量化、資源化。促進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，保障人民生活的全面進(jìn)步。（3）對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)進(jìn)行修訂，以使農(nóng)村環(huán)保法制建設(shè)與國際環(huán)境保護(hù)接軌。如《水污染防治法》中增加排污費(fèi)稅規(guī)定，《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》中限制農(nóng)藥使用范圍，對(duì)所造成的環(huán)境污染的處罰等。（4）加強(qiáng)地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)的立法。各地各有自己的環(huán)境問題，這些問題國家環(huán)境立法沒有規(guī)定或是不宜規(guī)定，地方環(huán)境立法針對(duì)本地的根本環(huán)境情況和現(xiàn)實(shí)需求，解決比較突出的環(huán)境問題。要避免對(duì)上位法的照搬照抄，對(duì)上位法規(guī)定不明確或有矛盾的，制定適應(yīng)本地的法規(guī)，以地方環(huán)境立法加以調(diào)整。地方應(yīng)根據(jù)自身實(shí)際需要，制定合理農(nóng)村發(fā)展規(guī)劃、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)污染防治規(guī)劃、農(nóng)村生活垃圾收集處置規(guī)劃和畜禽養(yǎng)殖污染防治規(guī)劃等，切實(shí)推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保事業(yè)的發(fā)展。
4.健全農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制。（1）加強(qiáng)執(zhí)法體制主體建設(shè)。健全農(nóng)村環(huán)境執(zhí)法體制，促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境綜合執(zhí)法體制法治化。對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境保護(hù)執(zhí)法體制進(jìn)行改革，建立協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的綜合執(zhí)法體制，加強(qiáng)環(huán)境執(zhí)法的體制保障。實(shí)行環(huán)境執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立管理，避免地方政府片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。協(xié)調(diào)管理跨流域的環(huán)境問題提高工作效率。逐步健全農(nóng)村環(huán)境綜合執(zhí)法體系，將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管行政職能統(tǒng)籌于某一綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)[7]。各級(jí)環(huán)保管理機(jī)關(guān)中都要設(shè)立農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境的檢測(cè)、研究、治理和統(tǒng)籌規(guī)劃工作，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要設(shè)立專門農(nóng)村環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)職權(quán)給足編制。定期對(duì)執(zhí)法隊(duì)伍人員的法律培訓(xùn)和法制宣傳，實(shí)行執(zhí)法人員崗前培訓(xùn)考核和持證上崗制度，提高執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)技能和執(zhí)法水平。設(shè)置環(huán)保法律咨詢機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)環(huán)保工作加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和自身隊(duì)伍的監(jiān)督管理。（2）加強(qiáng)執(zhí)法程序制度建設(shè)。規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，杜絕執(zhí)法實(shí)體、程序違法等現(xiàn)象，嚴(yán)格遵守環(huán)境保護(hù)執(zhí)法工作程序。完善執(zhí)法程序法律法規(guī)，如《環(huán)境監(jiān)理工作程序》、《環(huán)境監(jiān)理人員行為規(guī)范》、《環(huán)境監(jiān)理工作制度》等。環(huán)境執(zhí)法人員必須按規(guī)定依法取得國家頒發(fā)的環(huán)境行政執(zhí)法證件，在開展環(huán)境監(jiān)督、調(diào)查時(shí)，必須兩人以上，在對(duì)執(zhí)法程中，必須按法律規(guī)定程序進(jìn)行，法律、法規(guī)未規(guī)定的，應(yīng)遵守相關(guān)規(guī)章中的規(guī)定，并報(bào)經(jīng)單位領(lǐng)導(dǎo)審批。在環(huán)境行政處罰時(shí)也必須按程序的規(guī)定，先報(bào)送環(huán)保部門進(jìn)行審查后備案，調(diào)查取證和處罰決定分開，處罰決定與實(shí)施罰款收繳分離，重大行政處罰適用聽證制度，使用規(guī)范的環(huán)境行政執(zhí)法法律文書，環(huán)保實(shí)施情況報(bào)告制度等。（3）明確執(zhí)法責(zé)任。建立嚴(yán)格的環(huán)保問責(zé)制度，將執(zhí)法權(quán)限分解落實(shí)到具體的環(huán)保機(jī)構(gòu)和執(zhí)法崗位中，對(duì)執(zhí)行違法甚至，導(dǎo)致嚴(yán)重后果的要嚴(yán)格追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。建立包括環(huán)保的干部績(jī)效考核制度[7]。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)作為地方政府績(jī)效考核的硬性指標(biāo)，使之地方政府重經(jīng)濟(jì)效益輕環(huán)境保護(hù)。把生態(tài)責(zé)任納入到績(jī)效考核中，作為官員績(jī)效考核的內(nèi)容，成為“政績(jī)”之一，實(shí)行“環(huán)境保護(hù)一票否決制”，以此促進(jìn)環(huán)境的良好發(fā)展，調(diào)動(dòng)地方政府保護(hù)環(huán)境的積極性與自覺性。
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新農(nóng)保法律法規(guī)篇3
論文摘要 農(nóng)民是一個(gè)國家的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的核心要素，想要快速實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)、和諧社會(huì)這一政治目標(biāo)，就需要科學(xué)有效的解決長(zhǎng)期困擾農(nóng)村的因病致貧、因病返貧等多方面的問題，這一舉措關(guān)系著我國未來的發(fā)展前景。在這個(gè)背景下，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)運(yùn)而生。由于我國大部分的地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平有著很明顯的差異，所以在實(shí)施新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的過程中也會(huì)存在相應(yīng)的差別。國家相應(yīng)的法律配套制度跟不上時(shí)展的需求，嚴(yán)重缺乏強(qiáng)制性，尤其是沒有一部關(guān)于新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本問題的法律。這樣一來，每個(gè)利益主體追求的利益是不一樣的，這樣就很明顯的偏離了新農(nóng)合制度最初的目的，很大程度的損害了農(nóng)民的醫(yī)療利益。所以，迫切需要頒布一系列新型農(nóng)村合作醫(yī)療法律制度。
論文關(guān)鍵詞 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度 法律問題 研究
一、前言
在我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的試點(diǎn)工作是從2003年開始的，在整個(gè)試點(diǎn)階段中取得了很明顯的效果。實(shí)行新制度已有十一年之久，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度已經(jīng)普及到全國的各個(gè)角落，但是，有效的實(shí)施醫(yī)療制度還是缺乏統(tǒng)一的法律制度來保障以及規(guī)范。新農(nóng)合制度的投入實(shí)施，引發(fā)了這樣那樣、大大小小的問題，各種不規(guī)范的行為頻頻出現(xiàn)，同時(shí)反作用于新農(nóng)合制度，最后嚴(yán)重影響著新農(nóng)合制度發(fā)揮最大的價(jià)值?？傊?，迫切需要頒布一系列實(shí)用性強(qiáng)的新農(nóng)合基本法律制度。這一系列制度的頒布實(shí)施緊緊的聯(lián)系著廣大農(nóng)民的切身利益以及我國的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。本文主要是從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施中去尋找問題，不斷的吸取其他國家農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，充分的分析我國的基本國情以及目前試點(diǎn)的情況，積極的構(gòu)建一系列新型農(nóng)村合作醫(yī)療的法律制度，保障新農(nóng)合的有效實(shí)施，為順利的解決農(nóng)民群體中因病返貧以及因病致貧等問題。
二、 我國新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施情況及存在的法律問題
（一）我國缺少一系列法律法規(guī)
自從新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度開始試點(diǎn)實(shí)施的開始，在各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)得到了農(nóng)民群眾的熱烈歡迎。醫(yī)療問題是關(guān)心民生的三大問題之一，醫(yī)療問題的解決可以給廣大人民群眾提供切切實(shí)實(shí)的實(shí)惠，深受群眾的歡迎。然而，新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的發(fā)展速度非常的快，每一個(gè)地區(qū)都根據(jù)本地區(qū)的實(shí)際情況去針對(duì)性的制訂了相應(yīng)的不同規(guī)章制度。但是各個(gè)地區(qū)之間的聯(lián)系少，信息交流少，沒有辦法形成一個(gè)全國性適用的新農(nóng)合法律制度。造成這個(gè)現(xiàn)象是有多方面的原因，在我國，地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，沒有辦法實(shí)施統(tǒng)一性的法律制度。對(duì)新農(nóng)合制度中存在的一些基本性的問題，各個(gè)地區(qū)需要給予明確的規(guī)定，例如：農(nóng)合辦的經(jīng)費(fèi)來源、政府財(cái)政每年給予支持最低程度、各級(jí)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的義務(wù)、資金的籌集的比例、醫(yī)院醫(yī)生配置以及違反法律時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任等。分析地區(qū)的實(shí)際情況，建立一系列更高的、約束力更強(qiáng)的法律制度。
（二） 新農(nóng)合規(guī)章制度非常的不協(xié)調(diào)
在我國既存在來自國家政策層面的新農(nóng)合制度的規(guī)定，同樣，也有來自于試點(diǎn)單位內(nèi)部的規(guī)章制度的新農(nóng)合制度規(guī)定。目前我國國家政策嚴(yán)重缺乏對(duì)新農(nóng)合制度的解釋以及配套立法。造成各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)無法正確的理解中央下達(dá)的政策指向，所以形成了千差萬別的政策理解方法，最后影響到各個(gè)試點(diǎn)地區(qū)制定各種規(guī)章制度的不一致。大部分地區(qū)的農(nóng)民群眾并不積極的去遵守規(guī)章制度，因?yàn)樗麄儧]有明確的制度可以去遵守，全權(quán)由醫(yī)療機(jī)構(gòu)或者是經(jīng)辦機(jī)構(gòu)決定。同時(shí)，報(bào)銷的條件，怎么報(bào)銷以及能夠報(bào)銷多少等方面缺乏一系列固定的標(biāo)準(zhǔn)，參合的主體無所是從。所以，迫切需要審查新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)章制度的詳細(xì)規(guī)定，在各個(gè)相關(guān)的問題上設(shè)置好適用的標(biāo)準(zhǔn)，各個(gè)參合主體的權(quán)利義務(wù)達(dá)到最大限度的明確。
（三） 保障新農(nóng)合制度運(yùn)行的程序性法律嚴(yán)重缺失
在整個(gè)新型農(nóng)村合作制度實(shí)施的過程中，需要涉及到的方面非常廣。例如：費(fèi)用的報(bào)銷、資金的籌集、程序的監(jiān)督和管理以及資金的運(yùn)行管理等?；I集資金需要具備明確的規(guī)定，主要包括籌集的主體、籌集的方式、籌集額度的大小等方面的規(guī)定。要更加注意資金運(yùn)行階段的規(guī)定，一個(gè)重要的社會(huì)保障制度需要一個(gè)系統(tǒng)的法律來規(guī)定和保障。我國需要詳細(xì)規(guī)定費(fèi)用的報(bào)銷和監(jiān)督方式，使這類型的規(guī)定可以全國適用，統(tǒng)一規(guī)制。要認(rèn)真做好新農(nóng)合制度中專項(xiàng)資金使用的管理和監(jiān)督。
（四） 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度應(yīng)該強(qiáng)制推行
充分的分析事物的發(fā)展規(guī)律，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實(shí)施的階段有著不一樣的強(qiáng)制、自愿規(guī)律要求。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度剛剛開始實(shí)施的時(shí)候，被一些舊農(nóng)合制度影響著，舊農(nóng)合制度內(nèi)部存在非常多的消極影響，阻礙著新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的順利實(shí)施。如果在實(shí)施的過程中采取強(qiáng)制性的態(tài)度就會(huì)激起人們?nèi)罕姷姆锤星榫w，阻礙著新農(nóng)合工作的順利開展。但是在實(shí)際的工作中，強(qiáng)制性實(shí)施的效果非常的明顯。雖然，從全國范圍來看，已實(shí)施新農(nóng)合醫(yī)療制度的縣份已達(dá)到一定的數(shù)量，但就具體某個(gè)縣來說，農(nóng)民的參合率不一定高。由于對(duì)新制度本身不了解，對(duì)部分村干部不信任等多種原因綜合而成，導(dǎo)致部分農(nóng)民實(shí)際對(duì)新農(nóng)合醫(yī)療制度參與熱情不高。所以政府應(yīng)強(qiáng)制推行。隨著新農(nóng)合制度的快速發(fā)展，它帶來的好處，受到了大部分農(nóng)民群眾的歡迎。而且新農(nóng)合醫(yī)療制度在試點(diǎn)及推廣過程中取得了不少經(jīng)驗(yàn)，在很大程度上緩解了廣大農(nóng)村地區(qū)特別是西部地區(qū)貧困農(nóng)民因疾病而導(dǎo)致的貧困狀況。
三、 解決問題的相關(guān)建議
（一） 新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的正確定位
新型農(nóng)村合作制度的正確的法律定位，最困難的部分就是將新型農(nóng)村合作制度劃分為經(jīng)濟(jì)法還是行政法。第一步，在理解經(jīng)濟(jì)法和行政法兩者的定義的基礎(chǔ)上去分析新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的定位。經(jīng)濟(jì)法指的就是，在協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，科學(xué)的調(diào)整政府產(chǎn)生的法律關(guān)系的總結(jié)。行政法則是一部獨(dú)立性非常強(qiáng)的法律，主要是為了調(diào)整因行政主體行使行政職權(quán)而產(chǎn)生的法律規(guī)范和社會(huì)關(guān)系的總和。再者，根據(jù)當(dāng)前中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情況，構(gòu)建一種符合中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)新特點(diǎn)的、與廣大農(nóng)民需求相適應(yīng)的新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障制度，我國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和大部分已建立農(nóng)民醫(yī)療保險(xiǎn)制度的發(fā)展中國家情況相似，可以考慮用醫(yī)療保險(xiǎn)制度代替以往的合作醫(yī)療制度。實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)可以克服合作醫(yī)療在資金籌集和費(fèi)用支付等方面缺少完整、科學(xué)的預(yù)算，在政策和法律上缺少保障的弊端，從制度上、法律上和管理上解決資金平衡等困擾農(nóng)村醫(yī)療保障發(fā)展的問題等。同時(shí)，我們應(yīng)該承認(rèn)從今后的發(fā)展，在農(nóng)村實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)制是必然的選擇。
（二）新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的效率以及公平
我國不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異很大，農(nóng)民收入情況也不一樣，只有采取多種形式的醫(yī)療保障方式才可行，在具有集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力和社區(qū)組織功能較強(qiáng)的農(nóng)村地區(qū)，可以為農(nóng)民構(gòu)建多層次的醫(yī)療保健體系，在當(dāng)前部分地區(qū)缺乏集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力、鄉(xiāng)村組織弱化的情況下，合作醫(yī)療持續(xù)推廣難度很大，而在有條件地區(qū)推行合作醫(yī)療仍是政府的一項(xiàng)過渡性措施。所以，不僅要將制度強(qiáng)行推廣，還要重視農(nóng)村醫(yī)療保障的原則與多種模式的研究。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度作為國家實(shí)施的一項(xiàng)重要的社會(huì)保障制度，肯定具有著一般社會(huì)保障的特點(diǎn)。這些特點(diǎn)具體到新型合作醫(yī)療當(dāng)中來就是國家為了使社會(huì)成員特別是沒有能力尋求基本醫(yī)療保障的農(nóng)民群體能夠得到基本的醫(yī)療保障，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的生存權(quán)利而為他們所提供的醫(yī)療上的援助和保證。主要方法是通過對(duì)國民收入進(jìn)行再分配、調(diào)配和整合資金，將暫時(shí)不需要農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)的農(nóng)民收入，通過新型農(nóng)村醫(yī)療合作醫(yī)療保險(xiǎn)制度的運(yùn)行，先調(diào)配給需要醫(yī)療保障的農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)其社會(huì)保障的功能的。
（三） 明確政府、醫(yī)院和參合農(nóng)民三方的權(quán)利義務(wù)
在政府給予財(cái)政支持的背景下，參合農(nóng)民和醫(yī)院參加的一種醫(yī)療制度就是新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。所以，在制定一系列新型農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)法律法規(guī)的時(shí)候，需要將三方主要參加者的行為關(guān)系考慮進(jìn)去，將他們之間的關(guān)系進(jìn)行縝密的劃分，明確各自的責(zé)任、義務(wù)，最后以法律的形式將其固定下來。為新農(nóng)合制度得到徹底貫徹落實(shí)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，保證農(nóng)民群眾利益的最大化。
新農(nóng)合醫(yī)療制度要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須提高患病農(nóng)民報(bào)銷比例，大額提高補(bǔ)償率。如果把起付標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的過高，則農(nóng)民的常見病、多發(fā)病，費(fèi)用不能得到報(bào)銷，可能讓農(nóng)民覺得交了錢享受不到好處；而若住院費(fèi)用報(bào)銷比例過低，相對(duì)于幾萬元甚至十幾萬元的大病醫(yī)療費(fèi)用，幾千元的補(bǔ)償如同杯水車薪，于事無補(bǔ)。如果能夠減少報(bào)銷醫(yī)療程序，提高報(bào)銷比例，農(nóng)民還是很樂意參加新制度的。最好的辦法就是，醫(yī)院本身先墊付參合農(nóng)民的醫(yī)療費(fèi)，農(nóng)民自己只出很少的一部分，最終由醫(yī)院與新農(nóng)合醫(yī)療管理機(jī)構(gòu)結(jié)算醫(yī)療費(fèi)。這樣的做法，相當(dāng)于有三方“購買人，”即農(nóng)民、醫(yī)院和新農(nóng)合醫(yī)療基金管理部門，讓具有政府部門性質(zhì)的合作醫(yī)療基金管理部門制約醫(yī)療機(jī)構(gòu)的開大檢查、大處方的行為。同時(shí)，政府加大對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)從業(yè)人員與醫(yī)藥推銷商相互勾結(jié)、共同坑害患者的不法行為的查處力度，以降低醫(yī)療、醫(yī)藥費(fèi)用。
（四） 加大城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)制度的覆蓋范圍
對(duì)于農(nóng)民工，他們是長(zhǎng)期處在城市務(wù)工、工作相對(duì)穩(wěn)定、流動(dòng)性較小的進(jìn)城農(nóng)民。但這些農(nóng)民工一旦生病住院，他們幾乎不會(huì)因?yàn)樯《氐皆床?，從合作醫(yī)療基金管理部門報(bào)銷醫(yī)療費(fèi)用，對(duì)于他們而言，成本巨大，得不償失。所以政府應(yīng)該盡快把他們納入到城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度之中，與城鎮(zhèn)職工享受同等的醫(yī)療保障待遇。在目前住房保障還不能與城市戶口居民享受同等待遇的情況下，至少醫(yī)療保障可以與城鎮(zhèn)職工共享，農(nóng)民工按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)用，用人單位也按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)為農(nóng)民工繳納醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)，使農(nóng)民工患病時(shí)能夠得到與城鎮(zhèn)職工相同的補(bǔ)償金額。當(dāng)農(nóng)民工已融入城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)體制之中，就填補(bǔ)了他們未能參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的空白。
四、 總結(jié)
新農(nóng)保法律法規(guī)篇4
新生代農(nóng)民工是2010年中央一號(hào)文件首次提出的稱謂，具體是指1980年以后出生、年齡在16~30歲之間、20世紀(jì)90年代中后期（或者本世紀(jì)中后期）外出務(wù)工、主要從事第二、第三產(chǎn)業(yè)勞動(dòng)，但戶籍身份是農(nóng)民的勞動(dòng)者[1]。為全面、準(zhǔn)確地掌握新生代農(nóng)民工的狀況，國家統(tǒng)計(jì)局在常規(guī)農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，2010年在10個(gè)省進(jìn)行了新生代農(nóng)民工專項(xiàng)調(diào)查，結(jié)果表明，新生代農(nóng)民工占全部外出農(nóng)民工總數(shù)的58.4%[2]，目前已經(jīng)超過1億人，新生代農(nóng)民工儼然已經(jīng)成為我國勞動(dòng)力市場(chǎng)的主體。早在2006年10月舉辦的第二屆現(xiàn)代人力資源開發(fā)與e時(shí)代高峰論壇上，北京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)系主任、人力資源開發(fā)與管理研究中心主任蕭鳴政就提出：“人力資源開發(fā)是和諧社會(huì)建設(shè)的首要之義?！弊鳛槿肆Y源開發(fā)的重要方式，新生代農(nóng)民工培訓(xùn)是實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展目標(biāo)的重要途徑。但現(xiàn)階段，新生代農(nóng)民工參與培訓(xùn)的法律意識(shí)淡薄、培訓(xùn)法律不健全是不爭(zhēng)的事實(shí)，直接影響了培訓(xùn)的實(shí)效性和長(zhǎng)效性。因此，在當(dāng)前中央高度重視農(nóng)村發(fā)展、致力于解決“三農(nóng)”問題的現(xiàn)實(shí)背景下，完善新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律保障機(jī)制不僅有助于切實(shí)保證和提高農(nóng)村新生代勞動(dòng)力技能水平和就業(yè)能力，還可以為各級(jí)政府及相關(guān)部門制定新生代農(nóng)民工人力資源開發(fā)政策及實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展目標(biāo)提供科學(xué)的決策依據(jù)和現(xiàn)實(shí)參考。
一、新生代農(nóng)民工培訓(xùn)法律保障機(jī)制缺失的表現(xiàn)
（一）新生代農(nóng)民工參與培訓(xùn)的法律意識(shí)淡薄
國家統(tǒng)計(jì)局2010年在10個(gè)省進(jìn)行的新生代農(nóng)民工專項(xiàng)調(diào)查結(jié)果表明，“新生代農(nóng)民工參加職業(yè)培訓(xùn)的比例僅為30.4%”，“在業(yè)余時(shí)間經(jīng)常上網(wǎng)和看電視的新生代農(nóng)民工比例分別占到46.9%和52.1%，而業(yè)余時(shí)間用于學(xué)習(xí)培訓(xùn)和讀書看報(bào)的新生代農(nóng)民工比例分別為5.5%和10.1%”[3]。顯然，新生代農(nóng)民工參加職業(yè)培訓(xùn)的積極性和主動(dòng)性并不高。筆者對(duì)重慶市永川區(qū)新生代農(nóng)民工參與職業(yè)培訓(xùn)的情況進(jìn)行了深度訪談，發(fā)現(xiàn)很多受訪對(duì)象不約而同地提到“搞不搞培訓(xùn)，如何搞培訓(xùn)是用人單位和職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的事”。這不僅表明目前的新生代農(nóng)民工職業(yè)培訓(xùn)缺乏應(yīng)有法律保障，強(qiáng)制性和規(guī)范性不足，并未形成嚴(yán)格的培訓(xùn)制度，而且更進(jìn)一步表明新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律意識(shí)薄弱，沒有真正意識(shí)到自己的培訓(xùn)權(quán)利，甚至自己的培訓(xùn)權(quán)利受到侵犯，也不知道如何維護(hù)自己的權(quán)益。
（二）新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律保障機(jī)制不健全
1996年正式頒布和實(shí)施的《職業(yè)教育法》第二章第14條規(guī)定，“職業(yè)培訓(xùn)包括從業(yè)前培訓(xùn)、轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)、學(xué)徒培訓(xùn)、在崗培訓(xùn)、轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)及其他職業(yè)性培訓(xùn)，可以根據(jù)實(shí)際情況分為初級(jí)、中級(jí)、高級(jí)職業(yè)培訓(xùn)，分別由相應(yīng)的職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、職業(yè)學(xué)校實(shí)施?！敝腥A人民共和國《勞動(dòng)法》第八章第66條規(guī)定，“國家通過各種途徑，采取各種措施，發(fā)展職業(yè)培訓(xùn)事業(yè)，開發(fā)勞動(dòng)者的職業(yè)技能，提高勞動(dòng)者素質(zhì)，增強(qiáng)勞動(dòng)者的就業(yè)能力和工作能力。”近年來，為提高農(nóng)民工培訓(xùn)質(zhì)量，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，國務(wù)院先后出臺(tái)了《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)業(yè)部等部門2003~2010年全國農(nóng)民工培訓(xùn)規(guī)劃的通知》（[2003]79號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》（國發(fā)[2006]5號(hào)）、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作的指導(dǎo)意見》（[2010]11號(hào)）等行政法規(guī)和相關(guān)規(guī)章，農(nóng)民工培訓(xùn)工作取得顯著成效，政策措施逐步完善，培訓(xùn)力度不斷加大，農(nóng)民工職業(yè)技能水平明顯提高。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律機(jī)制仍然存在問題：第一，立法體系操作性有待進(jìn)一步細(xì)化。一方面，《職業(yè)教育法》和《勞動(dòng)法》雖然對(duì)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)有原則性的指導(dǎo)意義，但是并沒有對(duì)這一類群體職業(yè)技能培訓(xùn)作進(jìn)一步細(xì)化和明確的規(guī)定，致使新生代農(nóng)民工培訓(xùn)工作缺少嚴(yán)格規(guī)范，缺乏可以遵循的具體規(guī)程；另一方面，國務(wù)院先后出臺(tái)的關(guān)于新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的行政規(guī)章大多屬于指導(dǎo)性和原則性的宏觀規(guī)定，對(duì)于培訓(xùn)職責(zé)劃分、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)主體、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)機(jī)制和培訓(xùn)評(píng)價(jià)體系等方面的規(guī)定不明確且操作性不夠，使得培訓(xùn)政策建議框架缺乏針對(duì)性和實(shí)效性，不足以全面、具體地保障新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的質(zhì)量。第二，司法程序的靈活性有待進(jìn)一步提高。當(dāng)新生代農(nóng)民工合法培訓(xùn)權(quán)益受到侵害的時(shí)候，面對(duì)紛繁復(fù)雜的司法程序、艱難的舉證責(zé)任、高昂的訴訟成本及某些不公正執(zhí)法的司法人員等因素，不少準(zhǔn)備通過司法途徑維護(hù)自身權(quán)利的新生代農(nóng)民工望而卻步，并逐漸失去了對(duì)司法的信任。第三，職業(yè)培訓(xùn)監(jiān)察執(zhí)法力度有待進(jìn)一步加強(qiáng)?！吨腥A人民共和國勞動(dòng)法》第八章第68條規(guī)定，“用人單位應(yīng)當(dāng)建立職業(yè)培訓(xùn)制度，按照國家規(guī)定提取和使用職業(yè)培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，根據(jù)本單位實(shí)際，有計(jì)劃地對(duì)勞動(dòng)者進(jìn)行職業(yè)培訓(xùn)”。根據(jù)對(duì)重慶市永川區(qū)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)情況的調(diào)查，用人單位雖然大都建立了職業(yè)培訓(xùn)制度，但實(shí)施過程常常是無場(chǎng)地、無經(jīng)費(fèi)、無師資的“三無”培訓(xùn)，培訓(xùn)效果難以保證；勞動(dòng)監(jiān)察部門對(duì)于用人單位違反培訓(xùn)法規(guī)的情形，常常停留在批評(píng)教育層面，執(zhí)法力度不夠，往往流于形式。
二、完善新生代農(nóng)民工培訓(xùn)法律保障機(jī)制的對(duì)策建議
（一）政治層面：實(shí)現(xiàn)新生代農(nóng)民工受培訓(xùn)權(quán)利和權(quán)力的會(huì)通
健全新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的法律保障機(jī)制必須打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，從政治層面確立新生代農(nóng)民工的“受培訓(xùn)權(quán)”，建立平等統(tǒng)一的“國民待遇制度”，保證新生代農(nóng)民工和城市工人享有同樣的受培訓(xùn)權(quán)。一方面，新生代農(nóng)民工受培訓(xùn)權(quán)是人人享有的神圣的不可侵犯的權(quán)利，因此首先要明確受培訓(xùn)權(quán)利的內(nèi)容，包括每一個(gè)新生代農(nóng)民工均有接受用人單位、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)培訓(xùn)的權(quán)利，而且國家和政府有義務(wù)為新生代農(nóng)民工培訓(xùn)提供培訓(xùn)設(shè)施、培養(yǎng)師資和培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)，從而為新生代農(nóng)民工享有“受培訓(xùn)權(quán)”創(chuàng)造必要機(jī)會(huì)和物質(zhì)條件。另一方面，新生代農(nóng)民工不僅要有受培訓(xùn)的資格和權(quán)能，即受培訓(xùn)權(quán)利，還要擁有受培訓(xùn)的權(quán)力，即當(dāng)受培訓(xùn)的權(quán)利受到侵害時(shí)，自己本人有能力運(yùn)用各種法律武器，借助政府、工會(huì)、商會(huì)、協(xié)會(huì)等影響相關(guān)權(quán)力部門維護(hù)自己培訓(xùn)方面的正當(dāng)權(quán)益；同時(shí)，“用工單位和專門教育培訓(xùn)機(jī)構(gòu)有權(quán)代表農(nóng)民工對(duì)政府不撥付、不按時(shí)撥付培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)或補(bǔ)貼，給培訓(xùn)制造障礙的行為，對(duì)政府提出質(zhì)詢或行政訴訟”[4]。顯然，實(shí)現(xiàn)培訓(xùn)權(quán)力和權(quán)利的會(huì)通，是從法律上保障新生代農(nóng)民工擁有“受培訓(xùn)權(quán)”、享受培訓(xùn)合法權(quán)益的前提和基礎(chǔ)。
（二）立法層面：突出和細(xì)化新生代農(nóng)民工培訓(xùn)合法權(quán)益的法律保護(hù)
澳大利亞的職業(yè)教育與培訓(xùn)法律體系較為健全。《憲法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》、《職業(yè)教育法》等法律是澳大利亞開展職業(yè)教育與培訓(xùn)的基本法律依據(jù)?！稉芸睿▽W(xué)校資助）法》、《撥款（技術(shù)與繼續(xù)教育資助）法》、《職業(yè)教育與培訓(xùn)資助法》等為職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)提供了法律保障[5]。借鑒澳大利亞的立法經(jīng)驗(yàn)，只有突出和細(xì)化對(duì)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)合法權(quán)益的法律保護(hù)，才能從根本上解決培訓(xùn)實(shí)踐中有關(guān)新生代農(nóng)民工權(quán)利和權(quán)力的落實(shí)問題，才能使新生代農(nóng)民工培訓(xùn)有法可依。眼下當(dāng)務(wù)之急就是制定專門的《農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)益保護(hù)法》，保障新生代農(nóng)民工享有平等權(quán)利；修改和完善《勞動(dòng)法》、《職業(yè)教育法》，明確新生代農(nóng)民工培訓(xùn)職責(zé)劃分、培訓(xùn)目標(biāo)、培訓(xùn)主體、培訓(xùn)內(nèi)容、培訓(xùn)機(jī)制和培訓(xùn)評(píng)價(jià)體系；建立和健全與其配套的《職業(yè)培訓(xùn)補(bǔ)貼法》等法律法規(guī)，突出、加強(qiáng)農(nóng)民工合法權(quán)益的經(jīng)費(fèi)保障。借鑒廣東省佛山市的做法，為了加強(qiáng)和規(guī)范首次參加技能培訓(xùn)、鑒定的外省農(nóng)民工職業(yè)技能培訓(xùn)資金管理，該市專門出臺(tái)行政法規(guī)，“強(qiáng)調(diào)農(nóng)民工培訓(xùn)補(bǔ)貼資金范圍主要包括理論和實(shí)習(xí)授課費(fèi)、材料費(fèi)、考核鑒定費(fèi)、證書費(fèi)及書籍費(fèi)，實(shí)行分期支付辦法，即首期支付為中央、省劃撥標(biāo)準(zhǔn)的20％；參加培訓(xùn)人員取得勞動(dòng)和社會(huì)保障部門核發(fā)的單項(xiàng)或職業(yè)資格證書者達(dá)到90％以上，與用人單位簽訂1年以上勞動(dòng)合同者達(dá)到80％以上時(shí)，再支付劃撥標(biāo)準(zhǔn)的80％”[6]，這類行政法規(guī)不僅激發(fā)了用人單位、職業(yè)學(xué)校、勞動(dòng)就業(yè)培訓(xùn)中心以及經(jīng)勞動(dòng)保障部門審批的民辦職業(yè)技能培訓(xùn)機(jī)構(gòu)參與農(nóng)民工培訓(xùn)的積極性和主動(dòng)性，而且有助于保障農(nóng)民工培訓(xùn)的合法權(quán)益。
（三）司法層面：制定新生代農(nóng)民工培訓(xùn)訴訟案
件的專門傾斜政策較之老一代農(nóng)民工，新生代農(nóng)民工教育水平普遍提高，價(jià)值觀念更加多元化，行為方式更為理性。但新生代農(nóng)民工在物質(zhì)資本（如無法承擔(dān)訴訟費(fèi)）、人力資本（如法律知識(shí)缺失）、社會(huì)資本（如社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)不足）等方面與城市工人相比還是弱勢(shì)群體。因此，如果新生代農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)受到侵害或者發(fā)生培訓(xùn)糾紛，一方面，人民法院應(yīng)根據(jù)不同情況，設(shè)立農(nóng)民工訴訟綠色通道，簡(jiǎn)化司法程序，切實(shí)維護(hù)農(nóng)民工培訓(xùn)權(quán)益；在訴訟中，改變“誰主張、誰舉證”的一刀切式的舉證原則，實(shí)施舉證倒置制度，讓用人單位、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)承擔(dān)舉證責(zé)任；另一方面，新生代農(nóng)民工在訴訟中可能要面對(duì)高昂的訴訟成本和復(fù)雜的訴訟風(fēng)險(xiǎn)，建議對(duì)于某些訴訟案件設(shè)立法律援助體系，以政府提供的訴訟費(fèi)用和人力資源為支撐，緩收或者適當(dāng)減免訴訟費(fèi)用，以保障新生代農(nóng)民工接受培訓(xùn)的合法權(quán)益。
（四）執(zhí)法層面：強(qiáng)化政府對(duì)新生代農(nóng)民工培訓(xùn)的支持和執(zhí)法力度
新農(nóng)保法律法規(guī)篇5
一、大力加強(qiáng)以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的法律法規(guī)學(xué)習(xí)
1、深入學(xué)習(xí)憲法和中國特色社會(huì)主義法律體系，堅(jiān)持把學(xué)習(xí)宣傳憲法放在首位，深入學(xué)習(xí)宣傳憲法基本原則和基本精神，深入學(xué)習(xí)宣傳中國特色社會(huì)主義法律體系形成的重大意義和基本構(gòu)成，深入學(xué)習(xí)宣傳國家基本法律的主要內(nèi)容，進(jìn)一步發(fā)揮法律在農(nóng)業(yè)發(fā)展中的規(guī)范、引導(dǎo)和保障作用。認(rèn)真組織好“六五”普法宣傳月、“江淮普法行”、“12.4”全國法制宣傳日等集中法律宣傳活動(dòng)。
2、深入學(xué)習(xí)宣傳與加強(qiáng)和創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理的法律法規(guī)。圍繞加強(qiáng)和創(chuàng)新現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理，深入開展維護(hù)農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的相關(guān)法律法規(guī)的學(xué)習(xí)宣傳，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、農(nóng)業(yè)投入品經(jīng)營者參與農(nóng)業(yè)管理，依法表達(dá)利益訴求、依法解決矛盾糾紛，為加強(qiáng)和創(chuàng)新農(nóng)業(yè)管理營造良好的法治環(huán)境。
3、深入學(xué)習(xí)宣傳與保障農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)的相關(guān)的法律法規(guī)。圍繞農(nóng)村農(nóng)民關(guān)心關(guān)注的熱點(diǎn)，深入學(xué)習(xí)宣傳農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村土地承包等相關(guān)的法律法規(guī)，堅(jiān)持法制學(xué)習(xí)宣傳教育與服務(wù)農(nóng)村農(nóng)民相結(jié)合，努力服務(wù)保障農(nóng)業(yè)安全生產(chǎn)。
二、加強(qiáng)重點(diǎn)對(duì)象的法律宣傳教育，推進(jìn)農(nóng)業(yè)法律法規(guī)宣傳教育工作深入開展
4、深入推進(jìn)重點(diǎn)對(duì)象法制宣傳教育。認(rèn)真總結(jié)“五五”普法期間法制宣傳教育工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市農(nóng)業(yè)工作實(shí)際，明確重點(diǎn)宣傳教育對(duì)象，推進(jìn)重點(diǎn)對(duì)象法制宣傳教育工作長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)，加快重點(diǎn)普法對(duì)象教育基地建設(shè)。
5、突出抓好領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)業(yè)院校學(xué)生的法制宣傳教育。認(rèn)真落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法制度，大力培育領(lǐng)導(dǎo)干部“法治、責(zé)任、有限、服務(wù)”的意識(shí)能力，推進(jìn)從法律灌輸?shù)剿刭|(zhì)提升的轉(zhuǎn)變。農(nóng)業(yè)院校要結(jié)合青年的特點(diǎn)，開展喜聞樂見的學(xué)法用法活動(dòng)，豐富學(xué)校法制宣傳教育內(nèi)容和形式，加強(qiáng)學(xué)校法制園地建設(shè)，積極構(gòu)建學(xué)校、家庭、社會(huì)三位一體的青年法制宣傳教育網(wǎng)絡(luò)。
6、大力加強(qiáng)農(nóng)資生產(chǎn)、經(jīng)營人員的法制宣傳教育。繼續(xù)開展農(nóng)資生產(chǎn)、經(jīng)營人員學(xué)法用法活動(dòng)，提高企業(yè)誠信、守法、依法生產(chǎn)、經(jīng)營，依示管理的觀念。
三、強(qiáng)化形式創(chuàng)新，扎實(shí)推進(jìn)“法律六進(jìn)”活動(dòng)深入開展
7、精心設(shè)計(jì)活動(dòng)載體。圍繞農(nóng)業(yè)中心工作，圍繞穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、保民生、促穩(wěn)定的要求，以“深化‘法律六進(jìn)’，服務(wù)科學(xué)發(fā)展”、法律宣傳教育為主題，結(jié)合農(nóng)業(yè)工作實(shí)際，設(shè)計(jì)有特色、有針對(duì)性的法制宣傳教育載體。在“法律進(jìn)機(jī)關(guān)”中突出抓好學(xué)習(xí)制度的落實(shí)，在“法律進(jìn)農(nóng)村”中突出抓好農(nóng)民維權(quán)意識(shí)，在“法律進(jìn)企業(yè)”中突出抓好規(guī)范化建設(shè)，在“法律進(jìn)學(xué)?！敝型怀鲎ズ谜n堂教育，在法律進(jìn)社區(qū)中突出抓好安全消費(fèi)宣傳。
新農(nóng)保法律法規(guī)篇6
關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金 監(jiān)管 缺陷 對(duì)策
近年來，黨和政府為解決農(nóng)民的養(yǎng)老保障問題，采取了一系列措施。2009年9月1日，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)試點(diǎn)指導(dǎo)意見》（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），決定在全國部分地區(qū)開展新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)（簡(jiǎn)稱“新農(nóng)?！保┰圏c(diǎn)，并預(yù)計(jì)到2020年在全國范圍內(nèi)普遍實(shí)行“新農(nóng)?！?。隨著“新農(nóng)保”試點(diǎn)工作的展開，參保的農(nóng)民越來越多，累積的基金也達(dá)到了一定的規(guī)模。然而，目前我國的“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制還不完善，存在很多缺陷，這將不利于“新農(nóng)?！被鸬慕】颠\(yùn)營，甚至還會(huì)導(dǎo)致農(nóng)民權(quán)益嚴(yán)重受損。因此，我們應(yīng)該高度重視“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的建設(shè)。
一、我國現(xiàn)行新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制概述
1.“新農(nóng)保”基金監(jiān)管體制的有關(guān)概念界定
（1）社會(huì)保障基金、社會(huì)保險(xiǎn)基金與社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金?；?，一般是指由產(chǎn)品分配形成的、具有特定用途的資金。
社會(huì)保障基金是國家政府根據(jù)實(shí)行的社會(huì)保障制度，依據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)籌集的，用于社會(huì)保障事業(yè)的一項(xiàng)法定的專門資金。在理論上，我國社會(huì)保障基金應(yīng)當(dāng)由社會(huì)保險(xiǎn)基金、社會(huì)救助基金、社會(huì)福利基金、優(yōu)撫安置基金等構(gòu)成，其中的主要部分為社會(huì)保險(xiǎn)基金。
會(huì)保險(xiǎn)基金，是指國家為保障勞動(dòng)者永久或暫時(shí)喪失勞動(dòng)能力時(shí)的基本生活需要，以法律形式強(qiáng)制向勞動(dòng)者及其所在單位征繳的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)和以政府財(cái)政補(bǔ)貼的形式集中起來的，由專門機(jī)構(gòu)管理并用于支付社會(huì)保險(xiǎn)金的資金。目前，我國的社會(huì)保險(xiǎn)基金主要由養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、醫(yī)療保險(xiǎn)基金、失業(yè)保險(xiǎn)基金、工傷保險(xiǎn)基金、生育保險(xiǎn)基金等構(gòu)成。
會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金指的是為興辦、維護(hù)和發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)事業(yè)而儲(chǔ)備的專項(xiàng)基金，主要用于保障退出社會(huì)勞動(dòng)后的老年人的基本生活。目前，我國社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金主要構(gòu)成部分為城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金切實(shí)關(guān)系到每一位社會(huì)成員年老時(shí)的基本生活水平，其不僅是社會(huì)保險(xiǎn)基金中最為重要的一種，而且還是整個(gè)社會(huì)保障基金至為重要的組成部分。
（2）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)及其基金。新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)相對(duì)于傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)而言，是我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度發(fā)展的新階段。
農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指為了保障農(nóng)村居民年老時(shí)的基本生活，由政府相關(guān)部門負(fù)責(zé)組織和管理，農(nóng)村居民個(gè)人、集體經(jīng)濟(jì)組織和各行業(yè)勞動(dòng)者共同承擔(dān)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)義務(wù)，農(nóng)村居民在年老時(shí)按照養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)繳納狀況享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的農(nóng)村社會(huì)保障制度。目前，我國農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的發(fā)展主要經(jīng)歷了探索試點(diǎn)、穩(wěn)步發(fā)展、整頓規(guī)范和創(chuàng)建“新農(nóng)?！钡人膫€(gè)階段?！吨笇?dǎo)意見》的頒布，標(biāo)志著“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作的展開?！靶罗r(nóng)?！奔葓?jiān)持了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續(xù)”的要求，又遵循了“農(nóng)民個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助、政府補(bǔ)貼”的三方籌資原則，并實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合。我國“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)在全國范圍的推廣，為探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度奠定了基礎(chǔ)。
“新農(nóng)?！被鹗巧鐣?huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的重要組成部分，是“新農(nóng)?！敝贫软樌麑?shí)施的基礎(chǔ)，主要由個(gè)人繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和政府補(bǔ)貼三部分構(gòu)成。與以往的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金相比，“新農(nóng)?！被饛?qiáng)化了政府的出資責(zé)任，并建立了農(nóng)民個(gè)人、村集體組織和政府的社會(huì)保障責(zé)任分擔(dān)機(jī)制。目前，我國的“新農(nóng)?！被鸸芾碇贫戎饕▽?duì)“新農(nóng)?！被鸬幕I集管理、投資管理、償付管理以及監(jiān)督管理等內(nèi)容。
（3）新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制?！靶罗r(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制作為“新農(nóng)?！被鸸芾碇贫鹊闹匾M成部分，是指政府有關(guān)職能部門作為參保農(nóng)民的共同代表，為了確?！靶罗r(nóng)?！被鹩行Ч芾砗瓦\(yùn)行，最大限度地保障參保農(nóng)民的合法權(quán)益，通過立法對(duì)“新農(nóng)?！被鸬幕I集、投資和償付等運(yùn)營過程，進(jìn)行全方位監(jiān)督管理的各種機(jī)制的總和。我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的建立與完善，既是降低“新農(nóng)?！被疬\(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，又是保障基金運(yùn)行安全的必要過程。
2.我國“新農(nóng)保”基金監(jiān)管體制現(xiàn)狀
目前，我國“新農(nóng)?！被鸸芾眢w系由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)構(gòu)成。具體表現(xiàn)為，由社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障事務(wù)所等具體經(jīng)辦，村（居）民委員會(huì)協(xié)辦人員協(xié)助辦理，實(shí)行屬地管理。此外，國家人力資源和社會(huì)保障部頒布的《關(guān)于印發(fā)新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦規(guī)程（試行）的通知》中規(guī)定，“新農(nóng)?！被饐为?dú)設(shè)立銀行賬戶，單獨(dú)記賬、核算，納入社會(huì)保障基金財(cái)政專戶，實(shí)行收支兩條線管理，專款專用，任何單位和個(gè)人不得擠占、挪用基金，基金結(jié)余按國家有關(guān)規(guī)定實(shí)現(xiàn)保值增值。
針對(duì)“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)督，國務(wù)院印發(fā)的《指導(dǎo)意見》中做出了明確規(guī)定，即各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門要切實(shí)履行新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管職責(zé)，制定完善新農(nóng)保各項(xiàng)業(yè)務(wù)管理規(guī)章制度，規(guī)范業(yè)務(wù)程序，建立健全內(nèi)控制度和基金稽核制度，對(duì)基金的籌集、上解、劃撥、發(fā)放進(jìn)行監(jiān)控和定期檢查，并定期披露新農(nóng)保基金籌集和支付信息，做到公開透明，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。財(cái)政、監(jiān)察、審計(jì)部門按各自職責(zé)實(shí)施監(jiān)督，嚴(yán)禁擠占挪用，確?；鸢踩?。試點(diǎn)地區(qū)新農(nóng)保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和村民委員會(huì)每年在行政村范圍內(nèi)對(duì)村內(nèi)參保人繳費(fèi)和待遇領(lǐng)取資格進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督。
二、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制中的法律缺陷
1.缺乏獨(dú)立的監(jiān)管部門
目前，我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式的核心是行政監(jiān)管，國務(wù)院頒布的《指導(dǎo)意見》中也明確指出“各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門要切實(shí)履行新農(nóng)?；鸬谋O(jiān)管職責(zé)”。由此可以看出，我國“新農(nóng)保”基金的監(jiān)管部門是各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門。此外，各級(jí)政府的財(cái)政部門、審計(jì)部門和監(jiān)察部門也在一定程度上承擔(dān)著對(duì)“新農(nóng)保”基金的監(jiān)管責(zé)任。
對(duì)于社保基金的監(jiān)管，國務(wù)院頒布的《社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳暫行條例》和《失業(yè)保險(xiǎn)條例》中做出了明確規(guī)定，即“國務(wù)院勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)全國的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作。 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府勞動(dòng)保障行政部門負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)征繳管理和監(jiān)督檢查工作?！边@樣就意味著，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門既要負(fù)責(zé)社?；鸬倪\(yùn)營管理，又要負(fù)責(zé)對(duì)基金運(yùn)營管理的監(jiān)督，其在“新農(nóng)?！被鸸芾眢w系中既扮演了“運(yùn)動(dòng)員”，又擔(dān)當(dāng)了“裁判員”。
在這種情況下，由于監(jiān)管部門集管理權(quán)與監(jiān)督權(quán)于一身，缺乏獨(dú)立性，所以其很難發(fā)揮監(jiān)管職能，容易導(dǎo)致政府失靈，從而造成對(duì)“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的低效率。這也是目前我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體系中存在的最嚴(yán)重的法律缺陷。
2.立法層次較低，法律體系不夠健全
依法治國，是我國社會(huì)主義法治理念的基本內(nèi)容之一，其本質(zhì)是崇尚憲法和法律在國家政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中的權(quán)威，要求立法機(jī)關(guān)要嚴(yán)格按照立法程序制定法律，確保國家各項(xiàng)事業(yè)有法可依。
然而，我國目前針對(duì)“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的立法還處于較低層次，還沒有出臺(tái)針對(duì)“新農(nóng)?！敝贫鹊妮^高層次的法律。雖然我國已經(jīng)于2011年7月1日起施行了《社會(huì)保險(xiǎn)法》，但是該法律中并沒有關(guān)于“新農(nóng)?！敝贫鹊莫?dú)立章節(jié)，對(duì)“新農(nóng)保”基金的監(jiān)管也沒有具體的規(guī)定。截止到目前，我國針對(duì)“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的法律只有《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》。這種較低的立法層次，由于其約束效力和穩(wěn)定性較差，很難產(chǎn)生有效的監(jiān)督力量，極易對(duì)“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管造成不良后果，致使“新農(nóng)保”基金的安全性受到威脅，嚴(yán)重影響“新農(nóng)保”制度在全國范圍內(nèi)的健康發(fā)展。
此外，對(duì)于“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管體制，我國也還沒能形成健全的法律體系，這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是現(xiàn)行的有關(guān)法律規(guī)范僅以行政法規(guī)、部門規(guī)章為主，比如由國務(wù)院頒布的《指導(dǎo)意見》和由財(cái)政部會(huì)同人力資源社會(huì)保障部印發(fā)的《新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金財(cái)務(wù)管理暫行辦法》等；二是各行政法規(guī)、部門規(guī)章以及地方性法規(guī)之間的銜接性較差，還不能夠形成一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的法律框架。
總之，有關(guān)“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的立法在目前主要存在兩個(gè)方面的缺陷：一是立法層次較低，缺乏權(quán)威性、穩(wěn)定性；二是法律體系不夠健全，缺乏一系列相互銜接的法律制度，無法有力實(shí)施。
3.投資運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督環(huán)節(jié)較為薄弱
對(duì)“新農(nóng)?！被疬M(jìn)行投資運(yùn)營，是為了實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值，但由于“新農(nóng)保”基金關(guān)系到廣大投保農(nóng)民的切身利益，所以在對(duì)其進(jìn)行投資運(yùn)營時(shí)，既要盡可能地提高收益效率，又要確保基金的安全。我們認(rèn)為，“新農(nóng)?！被鸬陌踩饕侵富鸬牟毁H值、不流失。在實(shí)踐中，我國“新農(nóng)?！被鸬耐顿Y渠道主要包括存入銀行和購買國債，相對(duì)來說較為安全。但隨著通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等因素?cái)U(kuò)大，必然會(huì)導(dǎo)致基金的貶值，加大其運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)。
出現(xiàn)目前這種情況，一方面是由于基金的投資渠道狹窄，所以不能夠?qū)崿F(xiàn)較大的收益；另一方面是基金在運(yùn)營中還存在著貶值的風(fēng)險(xiǎn)。所以，我國對(duì)“新農(nóng)?！被鹚M(jìn)行的投資運(yùn)營在一定程度上還不能實(shí)現(xiàn)基金的保值、增值，在基金投資運(yùn)營的整個(gè)過程中還伴隨著不容忽視的風(fēng)險(xiǎn)，如何對(duì)其進(jìn)行有效的監(jiān)管顯得尤為重要。但我國目前還沒有建立起一套有效監(jiān)督“新農(nóng)?！被鹜顿Y運(yùn)營的機(jī)制，“新農(nóng)?！被鹜顿Y運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督仍較為薄弱，這也是“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制中存在的一大缺陷。
4.社會(huì)監(jiān)督缺位
我們認(rèn)為，任何體制都應(yīng)該在“陽光”下運(yùn)行，都應(yīng)該充分地接受社會(huì)監(jiān)督。上文已經(jīng)提到，目前我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式的核心是行政監(jiān)管。那么，社會(huì)監(jiān)督在“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式中又充當(dāng)著怎樣的角色呢？國務(wù)院頒布的《指導(dǎo)意見》中明確指出，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門要定期披露“新農(nóng)?！被鸹I集和支付信息，做到公開透明，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。試點(diǎn)地區(qū)“新農(nóng)保”經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和村民委員會(huì)每年在行政村范圍內(nèi)對(duì)村內(nèi)參保人繳費(fèi)和待遇領(lǐng)取資格進(jìn)行公示，接受群眾監(jiān)督。這表明在“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式中除行政監(jiān)管外，還應(yīng)以社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充。
然而，在實(shí)踐中，一些相關(guān)部門并沒有充分公開“新農(nóng)?！被疬\(yùn)營管理信息，沒有向社會(huì)及時(shí)披露相關(guān)信息，致使“新農(nóng)?！被馃o法正常接受社會(huì)監(jiān)督。由此可見，我國對(duì)“新農(nóng)?！被鸬纳鐣?huì)監(jiān)督還存在嚴(yán)重缺位。如果不能很好地解決這一缺陷，那么很可能會(huì)影響到“新農(nóng)?！被鸬陌踩?，從而導(dǎo)致“新農(nóng)?！敝贫炔荒芙】蛋l(fā)展，最終損害到的將是廣大投保農(nóng)民的切身利益。
三、完善新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管體制的法律對(duì)策
1.構(gòu)建“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的法律理念
（1）必須把“新農(nóng)?！被鸬陌踩捌溥\(yùn)作秩序的穩(wěn)定作為首要目標(biāo)。在基金安全和基金投資收益率這兩個(gè)價(jià)值的選擇問題上，我們必須堅(jiān)定不移地把“新農(nóng)保”基金的安全及其運(yùn)作秩序的穩(wěn)定作為我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的首要目標(biāo)。當(dāng)然，這并不等于要忽視“新農(nóng)?！被鸬耐顿Y收益率。
我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)首先考慮基金的安全，再考慮基金的投資收益率，即要在確?；鸨Ｖ档那疤嵯聦?shí)現(xiàn)基金的增值。因?yàn)槿绻麊渭兊貙⒒鸬耐顿Y收益率或其增值作為“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的首要目標(biāo)，就很可能會(huì)對(duì)“新農(nóng)?！被疬\(yùn)作機(jī)構(gòu)構(gòu)成冒險(xiǎn)的激勵(lì)，從而使其置廣大投保農(nóng)民的切身利益于不顧。所以，我們必須把“新農(nóng)?！被鸬陌踩捌溥\(yùn)作秩序的穩(wěn)定作為首要目標(biāo)，首先確保基金的保值。
（2）以良法為依據(jù)，嚴(yán)格依法而行。依法治國是社會(huì)主義法治理念的核心內(nèi)容，其前提是有法可依，基本要求是嚴(yán)格依法辦事。我們認(rèn)為，這里所依的“法”應(yīng)該且必須是良法。所謂良法，是相對(duì)于惡法而言，指的是捍衛(wèi)人們權(quán)利和自由、防止暴政、制裁犯罪、維護(hù)正義的法律。
在構(gòu)建“新農(nóng)保”基金監(jiān)管體制時(shí)，首先應(yīng)該做到的就是有良法可依，即立法機(jī)關(guān)不但要建立、健全關(guān)于“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的法律體系，還要使其立法體現(xiàn)人民的意志，具有正義性。在制定了良法之后，我們所要做的就是要確?！靶罗r(nóng)保”基金監(jiān)管部門在執(zhí)法過程中各司其職，嚴(yán)格依法辦事，使有關(guān)法律法規(guī)真正落到實(shí)處。只有這樣，才能使“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管工作正規(guī)化、規(guī)范化，使“新農(nóng)?！敝贫鹊靡越】颠\(yùn)行，使投保農(nóng)民的權(quán)益得到切實(shí)保護(hù)。
2.完善“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制的具體措施
（1）建立獨(dú)立的“新農(nóng)保”基金監(jiān)督委員會(huì)。按照我國相關(guān)法律規(guī)定，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門和監(jiān)察部門等政府部門負(fù)責(zé)“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管工作。但為了提高行政監(jiān)管部門決策的科學(xué)性、獨(dú)立性和民主性，應(yīng)建立“新農(nóng)保”基金監(jiān)督委員會(huì)，對(duì)“新農(nóng)保”基金進(jìn)行全方位的監(jiān)管。
“新農(nóng)保”制度屬于社會(huì)保險(xiǎn)制度，社會(huì)保險(xiǎn)制度較為發(fā)達(dá)的西方資本主義國家大部分都建立了社保基金獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，比如英國的職業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)委員會(huì)、澳大利亞的保險(xiǎn)與養(yǎng)老金管理委員會(huì)以及荷蘭的社會(huì)保險(xiǎn)委員會(huì)等。此外，為了減少腐敗，提高社?；鸬谋O(jiān)管效率，有些國家還鼓勵(lì)社會(huì)大眾參與社?；鸬谋O(jiān)管，實(shí)行行政監(jiān)管和社會(huì)監(jiān)管相結(jié)合的制度，比如法國在設(shè)立政府監(jiān)管部門之外，還對(duì)社?；鸬谋O(jiān)管實(shí)行社會(huì)化經(jīng)營以及分散管理。
（2）建立健全監(jiān)督檢查法律法規(guī)，完善“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管的法律體系。為了形成對(duì)“新農(nóng)保”基金的專項(xiàng)監(jiān)督檢查機(jī)制，有關(guān)部門要根據(jù)實(shí)際情況，制定并完善“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)督檢查法律法規(guī)，使“新農(nóng)?！被鸬幕I集、投資運(yùn)營和給付等環(huán)節(jié)都嚴(yán)格按照有關(guān)法律法規(guī)和程序認(rèn)真執(zhí)行。比如國務(wù)院可以頒布《關(guān)于新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管意見》，省級(jí)政府可以在此指導(dǎo)下，根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，頒布具體的《“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管辦法》。
此外，通過研究西方發(fā)達(dá)國家在社保基金監(jiān)管方面的特征，我們發(fā)現(xiàn)他們具有一個(gè)基本的共同點(diǎn)，即都有一套完整、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳绫１O(jiān)管法律制度。因此，為進(jìn)一步規(guī)范對(duì)“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管，我國應(yīng)該盡快提高這方面的立法層次，完善“新農(nóng)保”基金監(jiān)管的法律體系。上文已經(jīng)提到，目前我國施行的《社會(huì)保險(xiǎn)法》中還沒有針對(duì)“新農(nóng)?！敝贫鹊膶ｉT章節(jié)，也沒有對(duì)“新農(nóng)保”基金的監(jiān)管作出具體規(guī)定。因此，對(duì)《社會(huì)保險(xiǎn)法》的修改應(yīng)該早日提上議程。
（3）加強(qiáng)對(duì)“新農(nóng)?！被鹜顿Y運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。為了降低“新農(nóng)保”基金在投資運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)“新農(nóng)?！被鹜顿Y運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管。其具體措施主要包括以下兩個(gè)方面。
一是嚴(yán)格限制投資對(duì)象、投資品種和投資比例，以確保在投資安全的前提下提高“新農(nóng)保”基金投資收益?？梢越梃b西方發(fā)達(dá)國家的做法。比如，美國的聯(lián)邦社會(huì)保險(xiǎn)基金只能投資于美國政府對(duì)其本息均予以擔(dān)保的有價(jià)證券，不允許進(jìn)入股票市場(chǎng)、委托投資以及房地產(chǎn)市場(chǎng)等。
二是建立市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、資產(chǎn)分離制度、投資限制制度、基金準(zhǔn)備金制度、信息披露制度以及外部審計(jì)制度等監(jiān)督機(jī)制，防范個(gè)人或者機(jī)構(gòu)對(duì)“新農(nóng)?！被鸬呐灿煤颓终?，確?！靶罗r(nóng)保”基金的安全運(yùn)行。
（4）建立“新農(nóng)?！被鸬纳鐣?huì)監(jiān)督機(jī)制和公示舉報(bào)制度。上文已經(jīng)提到，目前我國“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管模式的核心是行政監(jiān)管。但為了對(duì)“新農(nóng)?！被鸬倪\(yùn)作進(jìn)行全方位的監(jiān)督，并在一定程度上對(duì)行政監(jiān)管形成制約，應(yīng)建立起一套完善的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。此外，各級(jí)“新農(nóng)?！睓C(jī)構(gòu)還應(yīng)及時(shí)、有效地公示工作進(jìn)展，并設(shè)立投訴、舉報(bào)電話，接受群眾監(jiān)督。對(duì)于群眾的投訴、舉報(bào)，有關(guān)部門應(yīng)該認(rèn)真記錄、備案，并及時(shí)調(diào)查核實(shí)，盡快給予答復(fù)。
四、結(jié)語
通過對(duì)“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制進(jìn)行法律層次的思考可以看出，我國“新農(nóng)?！被鸸芾眢w系由縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)構(gòu)成，監(jiān)管工作的開展以國務(wù)院頒布的《指導(dǎo)意見》為藍(lán)本，監(jiān)管模式以行政監(jiān)管為核心、社會(huì)監(jiān)督為補(bǔ)充，各級(jí)人力資源社會(huì)保障部門、財(cái)政部門、審計(jì)部門和監(jiān)察部門作為具體的監(jiān)管部門依據(jù)各自職責(zé)進(jìn)行行政監(jiān)督?？傮w看來，“新農(nóng)?！被鸬谋O(jiān)管工作運(yùn)行情況較好，但其中仍存在很多缺陷，比如缺乏獨(dú)立的監(jiān)管部門、法律體系不夠健全、現(xiàn)有監(jiān)管部門的執(zhí)法能力較差、投資運(yùn)營過程中的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督環(huán)節(jié)較為薄弱以及社會(huì)監(jiān)督存在缺位等。
依據(jù)構(gòu)建“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管體制應(yīng)有的法律理念，并借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，針對(duì)該體制中存在的法律缺陷，我們可以采取積極的法律對(duì)策，即建立獨(dú)立的“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)督委員會(huì)，出臺(tái)較為完善的《社會(huì)保險(xiǎn)法》，構(gòu)建一個(gè)主輔分明、多重監(jiān)管的“新農(nóng)?！被鸨O(jiān)管組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)對(duì)“新農(nóng)?！被鹜顿Y運(yùn)營的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管以及建立“新農(nóng)?！被鸬纳鐣?huì)監(jiān)督機(jī)制、公示舉報(bào)制度等?？傊?，我們的目標(biāo)只有一個(gè)，即為“新農(nóng)保”基金監(jiān)管體制的有效運(yùn)行創(chuàng)造一個(gè)健康的環(huán)境。
參考文獻(xiàn)：
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（作者單位：田鵬，河北省旅游局；
新農(nóng)保法律法規(guī)篇7
綜觀世界各國社會(huì)保障制度建立、發(fā)展的歷史，“立法先行”是其共同的規(guī)律?？梢哉f“社會(huì)保障立法是社會(huì)保障制度建立的依據(jù)和起點(diǎn)”。[1]農(nóng)村社會(huì)保障一直是我國社會(huì)保障法律制度建設(shè)中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，許多社會(huì)保障項(xiàng)目存在立法空白，嚴(yán)重制約了我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)。我國現(xiàn)行的農(nóng)村社會(huì)保障立法主要包括：
（一）農(nóng)村醫(yī)療法律規(guī)范與政策
2002年10月29日，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》頒布，我國依此建立了以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，同時(shí)也帶動(dòng)了相關(guān)部門及地方立法工作的開展。具體包括：2003年1月10日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了衛(wèi)生部、財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合制定的《關(guān)于建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的意見》。2003年，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)衛(wèi)生部等部門頒發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步做好新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見的通知》。2003 年，財(cái)政部、衛(wèi)生部頒發(fā)《關(guān)于完善中央財(cái)政新型農(nóng)村合作醫(yī)療補(bǔ)助資金撥付辦法有關(guān)問題的通知》，對(duì)中央財(cái)政補(bǔ)助范圍和標(biāo)準(zhǔn)、地方申請(qǐng)補(bǔ)助資金的程序、補(bǔ)助資金撥付辦法等作了更加明確、具體的規(guī)定。2003年，民政部、衛(wèi)生部和財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于實(shí)施農(nóng)村醫(yī)療救助的意見》等。同時(shí)，作為新型農(nóng)村合作醫(yī)療試點(diǎn)的省、市、縣先后頒布了60多部地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，在新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本原則的指導(dǎo)下，制定了符合本地區(qū)實(shí)際情況的合作醫(yī)療實(shí)施方案和管理辦法。
（二）農(nóng)村養(yǎng)老法律規(guī)范
與農(nóng)村醫(yī)療保障立法相比，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的專門立法相對(duì)較少。憲法中關(guān)于農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則性規(guī)定主要體現(xiàn)在第45條：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。國家發(fā)展為公民享受這些權(quán)利所需要的社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救濟(jì)和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)。”另外，《民法通則》、《老年人權(quán)益保障法》、《婚姻法》、《繼承法》、及《保險(xiǎn)法》等單行法律也直接或間接地規(guī)定了農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題。至今，我國還沒有一部專門的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)方面的基本法，專門農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法主要以規(guī)章形式出現(xiàn)，主要包括：1994年國務(wù)院頒布的《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》（2006年修訂）、2001年勞動(dòng)和社會(huì)保障部、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合頒布的《關(guān)于農(nóng)村信用社參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)社會(huì)統(tǒng)籌有關(guān)問題的通知》和2003年勞動(dòng)和社會(huì)保障部的《關(guān)于認(rèn)真做好當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作的通知》。
（三）農(nóng)村社會(huì)救助法律規(guī)范
農(nóng)村救助制度，又稱為“五保供養(yǎng)”制度，其救助對(duì)象是農(nóng)村喪失勞動(dòng)能力、又沒有生活依靠的鰥寡孤獨(dú)殘疾人。1996年民政部下發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，其中就救助標(biāo)準(zhǔn)、資金來源等問題進(jìn)行了規(guī)定。2006年國務(wù)院修訂了《農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例》，五保供養(yǎng)資金的來源由農(nóng)民集體互助共濟(jì)轉(zhuǎn)變?yōu)樨?cái)政供養(yǎng)為主，增強(qiáng)了政府在保障社會(huì)保障權(quán)實(shí)現(xiàn)方面的責(zé)任。
二、我國農(nóng)村社會(huì)保障法律制度存在的問題及制約因素
（一）存在的問題
1、農(nóng)村社會(huì)保障立法缺失?，F(xiàn)代社會(huì)保障制度在我國社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中扮演著“調(diào)節(jié)器”、“安全網(wǎng)”的重要角色。而社會(huì)保障制度建立和實(shí)施的重要前提是社會(huì)保障立法。可以說，沒有社會(huì)保障立法，就沒有社會(huì)保障制度的建立和有效實(shí)施。農(nóng)村社會(huì)保障作為社會(huì)保障體系的子系統(tǒng)也不例外。目前，我國尚沒有一部統(tǒng)一的關(guān)于社會(huì)保障的基本立法，農(nóng)村社會(huì)保障的統(tǒng)一立法更是空白?，F(xiàn)有的社會(huì)保障規(guī)范，也只是“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜立法，彼此之間相互沖突，缺乏必要的銜接，遠(yuǎn)沒有形成統(tǒng)一的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。農(nóng)村社會(huì)保障立法的嚴(yán)重缺失，致使農(nóng)村社會(huì)保障在許多方面只能依靠政策和行政手段來推行。
2、農(nóng)村社會(huì)保障立法層次低。社會(huì)保障基本法的立法權(quán)應(yīng)當(dāng)由最高國家立法機(jī)關(guān)行使，這是因?yàn)椋菏紫?，社?huì)保障是一項(xiàng)關(guān)系國計(jì)民生的重要社會(huì)制度，其建立與完善與否，將直接影響市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和全體社會(huì)成員的切身利益。最高國家立法機(jī)關(guān)理應(yīng)以法律的形式予以規(guī)范，以保障這項(xiàng)制度的貫徹和實(shí)施。其次，社會(huì)保障屬于國家重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度，依據(jù)《立法法》的相關(guān)規(guī)定，其立法權(quán)也應(yīng)當(dāng)由最高國家立法機(jī)關(guān)來行使的。第三，考察國外社會(huì)保障立法例，在已建立社會(huì)保障制度的國家，其社會(huì)保障立法權(quán)幾乎無一例外都是由立法機(jī)關(guān)行使的。目前我國有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障的立法，則主要由國務(wù)院部委制定規(guī)章，全國人大及其常委會(huì)和國務(wù)院的立法中難以覓到農(nóng)村社會(huì)保障立法的影子。這種立法現(xiàn)狀，致使各規(guī)章之間彼此各自為政，缺乏銜接，甚至內(nèi)容相互沖突，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)村社會(huì)保障立法的權(quán)威性和統(tǒng)一性?，F(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障的內(nèi)容在實(shí)施過程中因缺乏法律依據(jù)和制度剛性而變得主觀隨意。
3、農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)范欠缺法律責(zé)任和制裁措施?！敖⒔∪r(nóng)村社會(huì)保障的法律監(jiān)督和實(shí)施機(jī)制是農(nóng)村社會(huì)保障法制建設(shè)的必然要求”。[2]農(nóng)村社會(huì)保障立法中法律監(jiān)督機(jī)制薄弱是我國現(xiàn)行農(nóng)村社會(huì)保障制度法制化程度低的具體表現(xiàn)之一，主要體現(xiàn)在農(nóng)村社會(huì)保障法律規(guī)范欠缺法律責(zé)任和制裁措施的規(guī)定。一個(gè)完整的法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)包括假定、處理和制裁三部分，欠缺法律責(zé)任和制裁措施的法律規(guī)范無疑會(huì)嚴(yán)重制約法律規(guī)范強(qiáng)制功能的發(fā)揮。實(shí)踐中社會(huì)保障資金管理混亂，違規(guī)投資、違規(guī)使用、私自截留社會(huì)保障資金的現(xiàn)象普遍存在即為明證。
4、農(nóng)村社會(huì)保障法與其他部門法之間缺乏配套和銜接。農(nóng)村社會(huì)保障法應(yīng)當(dāng)是一個(gè)開放的法律體系，農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的建設(shè)離不開諸如民法、刑法、勞動(dòng)法、稅法、土地管理法等相關(guān)部門法的協(xié)調(diào)與配合。伴隨著農(nóng)村社會(huì)保障立法，相關(guān)法律沒有做到及時(shí)調(diào)整和修訂，致使農(nóng)村社會(huì)保障法與相關(guān)法律的內(nèi)容相互脫節(jié)，出現(xiàn)了很多法律“盲區(qū)”，極大地削弱了農(nóng)村社會(huì)保障法的實(shí)施效果，也損害了法律的權(quán)威和尊嚴(yán)以及法律體系整體的協(xié)調(diào)、統(tǒng)一。
（二）制約因素
1、二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的制約。建國初期，出于特殊的政治經(jīng)濟(jì)條件的考慮，我國實(shí)行的是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，長(zhǎng)期的“城鄉(xiāng)分治，一國兩策”造成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)等方面的巨大差異。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展必然產(chǎn)物的社會(huì)保障制度，同樣存在著巨大的城鄉(xiāng)差別，農(nóng)村被隔離在了社會(huì)保障體系之外，農(nóng)民的社會(huì)保障需求被國家和政府長(zhǎng)期忽略，形成了農(nóng)村社會(huì)保障范圍窄、水平低的局面，究其原因，“農(nóng)民今天的不利處境，是由于新中國成立以來以戶籍制度為表征，以社會(huì)福利和社會(huì)保障為核心，而形成的城鄉(xiāng)隔離的二元體制造成的”。[3]城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的長(zhǎng)期存在大大制約了農(nóng)村社會(huì)保障的發(fā)展和完善。
2、戶籍制度的影響?，F(xiàn)行的戶籍制度是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下為解決物資匱乏、供給不足問題而建立起來的，在當(dāng)時(shí)的歷史條件下，的確起到了緩解供需矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的積極作用。但隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，現(xiàn)行的戶籍制度不僅阻礙了我國的城市化進(jìn)程，而且成為了農(nóng)村社會(huì)保障制度建立與完善的制約因素。在二元戶籍制度的影響下，我國形成了城鄉(xiāng)分割的二元社會(huì)保障體系。城鎮(zhèn)居民可以享受養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、就業(yè)、住房等方面的社會(huì)保障待遇，農(nóng)民的社會(huì)保障則主要靠自己及集體來解決。即使是流動(dòng)到城市的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，也因?yàn)槠滢r(nóng)民身份而無法享受到與城鎮(zhèn)居民同樣的社會(huì)保障待遇。
3、現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的制約。根據(jù)我國物權(quán)法的規(guī)定，耕地的承包期為三十年。農(nóng)村人口隨著出生即獲得分配土地的權(quán)利，并且終身享受土地保障。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度實(shí)行以來，土地的確為農(nóng)民提供了一份穩(wěn)定且持久的生存保障，但同時(shí)也使得農(nóng)民因沒有失業(yè)的憂患進(jìn)而喪失了要求社會(huì)保障的意識(shí)，政府和社會(huì)也忽視了農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和農(nóng)民生產(chǎn)生活風(fēng)險(xiǎn)的加大，土地的生活保障功能已大大弱化，廣大農(nóng)民也需要社會(huì)保障。
三、我國農(nóng)村社會(huì)保障法律制度建設(shè)的具體構(gòu)想
考察西方國家社會(huì)保障制度的發(fā)展歷史可知，發(fā)達(dá)的社會(huì)保障制度的建立和發(fā)展，離不開社會(huì)保障立法的巨大推動(dòng)力?！八街梢怨ビ瘛?，我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的建立與完善也應(yīng)當(dāng)選擇法制化、規(guī)范化的路徑。
（一）基本原則
1、生存保障權(quán)原則。《魏瑪憲法》第一次確認(rèn)了公民的生存權(quán)，并指出生存權(quán)是人活著而且能夠體面地、有尊嚴(yán)地活著的權(quán)利，保障每一個(gè)公民的生存發(fā)展權(quán)是國家和政府的基本職責(zé)和義務(wù)。正如1937年美國總統(tǒng)羅斯福在連任總統(tǒng)的就職演說中時(shí)所說的，“檢驗(yàn)我們進(jìn)步的標(biāo)準(zhǔn)，不是看我們是否為那些綽綽有余者錦上添花，而是看我們能否使那些缺衣少吃者豐衣足食。”生存保障權(quán)具體包括：第一，生存保障權(quán)的平等性。全體社會(huì)成員，不分種族、性別、年齡、職業(yè)、信仰等，平等享有生存保障權(quán)。第二，生存保障權(quán)的全面性。社會(huì)保障項(xiàng)目的設(shè)置應(yīng)當(dāng)覆蓋養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、傷殘、死亡以及自然災(zāi)害等可能遭遇的各種威脅。農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的構(gòu)建是農(nóng)民獲取平等的生存權(quán)的必然要求和基本保證。
2、與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)原則。農(nóng)村社會(huì)保障法律制度的構(gòu)建必須考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況，首先，社會(huì)保障應(yīng)當(dāng)能夠滿足農(nóng)民基本的生活需求，以體現(xiàn)社會(huì)保障制度應(yīng)有的公平性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障的目的；其次，社會(huì)保障標(biāo)準(zhǔn)不宜超前于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以免對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)財(cái)富的積累造成負(fù)面影響。因此，現(xiàn)階段我國農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)應(yīng)當(dāng)走“低水平、廣覆蓋、多層次、多方負(fù)擔(dān)統(tǒng)籌結(jié)合”的道路，同時(shí)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展循序漸進(jìn)、穩(wěn)步發(fā)展。
3、強(qiáng)制保障與自愿保障相結(jié)合原則。由于我國各地農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)民的生活水平和收入水平差距較大，因此，在社會(huì)保障項(xiàng)目的選擇、社會(huì)保障資金的籌集等方面應(yīng)貫徹強(qiáng)制保障與自愿保障相結(jié)合的原則。如在尚未解決溫飽的農(nóng)村地區(qū)，立法應(yīng)強(qiáng)制推行最低生活保障制度，對(duì)于養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)等保障項(xiàng)目，農(nóng)民則可以自愿選擇。
4、國家保障、社會(huì)保障和自我保障相結(jié)合原則。充足的資金是農(nóng)村社會(huì)保障能夠建立和持久發(fā)展的基本前提。當(dāng)前，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不高，農(nóng)民生活不寬裕，而且農(nóng)民生活保障意識(shí)淡薄，沒有政府的主導(dǎo)，農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)不可能成功。政府的主導(dǎo)責(zé)任，最根本的在于加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的投入力度，確保社會(huì)保障資金落實(shí)到位。新型農(nóng)村社會(huì)保障基金的籌集模式已經(jīng)由“個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔”，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皞€(gè)人、集體和政府三方共同籌資”，這是一個(gè)可喜的變化，但政府的責(zé)任仍然被放在了最后。農(nóng)村社會(huì)保障作為一種公共產(chǎn)品，理應(yīng)由政府來提供，為農(nóng)民提供社會(huì)保障是政府應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)基本職責(zé)。政府加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金的投入力度也是政府履行公共財(cái)政職能的具體要求。農(nóng)村社會(huì)保障立法應(yīng)當(dāng)明確政府為農(nóng)村社會(huì)保障提供財(cái)政支持的職責(zé)與義務(wù)。
（二）主要內(nèi)容
從世界范圍看，社會(huì)保障法的立法模式不外乎“分散立法模式”和“綜合立法模式”兩種。所謂“分散立法模式”，就是不制定統(tǒng)一的社會(huì)保障基本法，而是根據(jù)社會(huì)保障項(xiàng)目分別制定若干平行的社會(huì)保障法律規(guī)范。所謂“綜合立法模式”，就是由國家制定一部綜合性的社會(huì)保障基本法，然后根據(jù)需要制定若干單行社會(huì)保障法律規(guī)范。鑒于我國的國情及立法習(xí)慣，農(nóng)村社會(huì)保障立法宜采用“綜合立法模式”。
1、構(gòu)建多層次的農(nóng)村社會(huì)保障法律體系。鑒于我國農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和農(nóng)民的實(shí)際需要，當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)應(yīng)當(dāng)圍繞最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)制度集中展開。制度建設(shè)，立法先行，農(nóng)村社會(huì)保障立法也應(yīng)圍繞這一中心任務(wù)制定多層次農(nóng)村社會(huì)保障法律體系，即由全國人大或其常委會(huì)制定《農(nóng)村社會(huì)保障法》，國務(wù)院針對(duì)最低生活保障、養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)制定行政法規(guī)，有立法權(quán)的地方人大及政府制定細(xì)則化的地方性法規(guī)和規(guī)章。
2、修訂相關(guān)部門法。建設(shè)農(nóng)村社會(huì)保障法律制度，不僅需要針對(duì)保障項(xiàng)目制定專門法律規(guī)范，還需要修訂與社會(huì)保障法配套銜接的其它部門法，以保證社會(huì)保障法有效實(shí)施。具體包括：（1）修改《物權(quán)法》、《土地管理法》，明確土地及農(nóng)村土地承包權(quán)的物權(quán)性質(zhì)，增強(qiáng)農(nóng)民的自我保障能力。（2）修改《民法通則》、《侵權(quán)責(zé)任法》，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民及農(nóng)民工的權(quán)益保護(hù)，在其權(quán)益遭受侵害時(shí)，可通過提起侵權(quán)之訴尋求救濟(jì)。（3）修改《刑法》，將社會(huì)保險(xiǎn)基金列入特定款物的保護(hù)范圍，對(duì)于違法挪用、侵占社會(huì)保險(xiǎn)基金的行為予以法律制裁。（4）修改《勞動(dòng)法》，明確規(guī)定企業(yè)必須及時(shí)、足額為職工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金。
3、規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障資金的籌集和使用。社會(huì)保障資金是決定農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)成敗的關(guān)鍵，應(yīng)當(dāng)以立法的形式規(guī)范農(nóng)村社會(huì)保障基金的籌集和使用，尤其是應(yīng)明確政府在財(cái)政投入方面的職責(zé)與義務(wù)。目前，占總?cè)丝诮?0%的農(nóng)民的社會(huì)保障支出僅僅占全國社會(huì)保障支出的11%，而占總?cè)丝诮?0%的城鎮(zhèn)居民卻占了全國社會(huì)保障費(fèi)的89%。[4]因此，政府應(yīng)當(dāng)調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增加農(nóng)村社會(huì)保障資金在財(cái)政支出中的比重，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展穩(wěn)步提高。具體包括：（1）在《預(yù)算法》及其實(shí)施條例中增加“社會(huì)保障支出”的規(guī)定，明確要求各級(jí)政府在年度財(cái)政預(yù)算中列出對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障資金投入的比例，以保證農(nóng)村社會(huì)保障體系擁有穩(wěn)定的資金來源；（2）適時(shí)制定《社會(huì)保障稅法》，征收社會(huì)保障稅；（3）通過社會(huì)募捐、發(fā)行福利彩票及中長(zhǎng)期社會(huì)保障專項(xiàng)國債等方式，多渠道募集社會(huì)資金。
新農(nóng)保法律法規(guī)篇8
一、引言
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼有利于改善農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展的資源瓶頸，農(nóng)業(yè)的穩(wěn)步發(fā)展，為農(nóng)民生存權(quán)與發(fā)展權(quán)的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。“三農(nóng)”問題的本質(zhì)就是農(nóng)民生存利益和發(fā)展利益的實(shí)現(xiàn)與發(fā)展。因此，我們必然需要通過相關(guān)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的完善，并且對(duì)現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度進(jìn)行創(chuàng)新性設(shè)計(jì)，從而促進(jìn)我國“三農(nóng)”問題的解決[1]。然而，我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法呈現(xiàn)出位階低、立法規(guī)定不具體，整體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法不健全，立法嚴(yán)重滯后于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。這導(dǎo)致各地方在補(bǔ)貼種類、標(biāo)準(zhǔn)、程序和方式等方面千差萬別，難以實(shí)行統(tǒng)一和全面的規(guī)劃和監(jiān)督，影響農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼在全國范圍內(nèi)的推行效果，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼應(yīng)有的支農(nóng)功效發(fā)揮上并不盡如人意[2]。因此，根據(jù)當(dāng)前農(nóng)業(yè)立法發(fā)展現(xiàn)狀，對(duì)我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度的構(gòu)建進(jìn)行研究，意義重大。
二、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度構(gòu)建策略
（一）構(gòu)建和完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度
農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度體系，是由一個(gè)國家農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律規(guī)范組成的統(tǒng)一系統(tǒng)，包括現(xiàn)行國內(nèi)法律和國家所承認(rèn)國際法律。健全我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法律制度體系，可在以下幾個(gè)方面提煉：第一，農(nóng)業(yè)立法制度的建立，要從法律的角度，對(duì)農(nóng)業(yè)“憲法”，“農(nóng)業(yè)基本法”及其他農(nóng)業(yè)立法條例規(guī)制；第二，構(gòu)建農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的補(bǔ)貼程序；第三，建立協(xié)調(diào)金融，財(cái)政，科技，環(huán)境保險(xiǎn)等相關(guān)實(shí)體農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼立法。具體來看：首先，確立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法的立法目標(biāo)和立法原則我國農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，還處于薄弱一環(huán)，城市和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展不均衡，收入差距不斷擴(kuò)大。我國的糧食安全問題層出不窮，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特別是實(shí)現(xiàn)糧食增產(chǎn)的穩(wěn)定性困難很大，農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)供求不平衡狀態(tài)嚴(yán)重，農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口和出口貿(mào)易出現(xiàn)赤字，農(nóng)副業(yè)產(chǎn)品價(jià)格上漲迅速等問題嚴(yán)重。因此，提高農(nóng)民收入，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展，確保糧食生產(chǎn)安全是當(dāng)前我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度的主要立法目標(biāo)和立法原則。其次，調(diào)整農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目法定化對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整，根據(jù)世貿(mào)組織規(guī)則和《農(nóng)業(yè)協(xié)定》規(guī)制，明確法定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目。加大農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼保護(hù)力度，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼逐步轉(zhuǎn)向流通環(huán)節(jié)，形成農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的法定化。這就要求，一方面，結(jié)合近年來農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼績(jī)效，充分考慮國內(nèi)和國外經(jīng)驗(yàn)，以及我國農(nóng)業(yè)財(cái)務(wù)狀況，根據(jù)中國加入WTO的承諾，制定各類補(bǔ)貼項(xiàng)目，適當(dāng)調(diào)整削減和取消農(nóng)業(yè)“黃箱”補(bǔ)貼項(xiàng)目，順應(yīng)WTO要求，例如，蘇瑞文《農(nóng)業(yè)法》和《退耕還林條例》等法律、行政法規(guī)分別在農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格、農(nóng)業(yè)投入品、休耕等方面設(shè)立相應(yīng)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度。如《農(nóng)業(yè)法》在糧食市場(chǎng)價(jià)格過低時(shí)，國務(wù)院決定對(duì)部分糧食品種實(shí)行保護(hù)價(jià)制度?！锻烁€林條例》國家按照核定的退耕還林實(shí)際面積，向土地承包經(jīng)營權(quán)人提供補(bǔ)助糧食、種苗造林補(bǔ)助費(fèi)和生活補(bǔ)助費(fèi)等[3]。增加農(nóng)業(yè)“藍(lán)箱”限產(chǎn)計(jì)劃的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目，加大投入“綠箱”補(bǔ)貼項(xiàng)目。法定農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目結(jié)構(gòu)調(diào)整，主要是補(bǔ)貼農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境項(xiàng)目，向農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)教育補(bǔ)貼項(xiàng)目，農(nóng)業(yè)高新技術(shù)推廣補(bǔ)貼項(xiàng)目上轉(zhuǎn)移。對(duì)具有動(dòng)態(tài)規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的農(nóng)業(yè)潛力項(xiàng)目，以及對(duì)具有技術(shù)外溢效應(yīng)的農(nóng)業(yè)科技產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，給予財(cái)政補(bǔ)貼支持，以減少產(chǎn)品出口成本，提高農(nóng)產(chǎn)品國際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力水平。另外，明確我國《農(nóng)業(yè)法》及相關(guān)法律的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目范圍和類型。例如農(nóng)業(yè)直接補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素投入補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)環(huán)保補(bǔ)貼，農(nóng)業(yè)救災(zāi)項(xiàng)目補(bǔ)貼，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)補(bǔ)貼等，應(yīng)該確定補(bǔ)貼項(xiàng)目目標(biāo)、對(duì)象，補(bǔ)貼法律條件，補(bǔ)貼數(shù)額計(jì)算，根據(jù)補(bǔ)貼的特點(diǎn)，確立各自想適應(yīng)的補(bǔ)貼方式。對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，要根據(jù)法律規(guī)范，并進(jìn)一步細(xì)化和完善。最后，確立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼責(zé)任的法律化，規(guī)范補(bǔ)貼法律程序?qū)r(nóng)業(yè)各類補(bǔ)貼項(xiàng)目涉及到基本權(quán)力和義務(wù)進(jìn)行法律化，在法律規(guī)范上明確和規(guī)定具體的責(zé)任和義務(wù)，以此避免各種社會(huì)關(guān)系運(yùn)行中的紊亂，甚至沖突狀況。建立明確的問責(zé)機(jī)制，一旦違反法律法規(guī)，就要進(jìn)行責(zé)任追究，保證國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。另外，我國目前針對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的有關(guān)法律和法規(guī)建設(shè)中，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼程序規(guī)范嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不能發(fā)揮應(yīng)有的效率。農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的實(shí)施，是為了保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)力和利益，以此增加農(nóng)民收入。然而，現(xiàn)有建設(shè)的法律法規(guī)，對(duì)農(nóng)民參與農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼權(quán)力規(guī)定不完善，農(nóng)業(yè)參與補(bǔ)貼權(quán)力難以得到有效的法律保護(hù)。因此，要建立農(nóng)民聽證會(huì)制度，農(nóng)民補(bǔ)貼權(quán)力保護(hù)制度，規(guī)范好完善農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼執(zhí)法程序。例如，補(bǔ)貼規(guī)劃?rùn)C(jī)關(guān)可確定為農(nóng)業(yè)部及其分支機(jī)構(gòu)，職權(quán)(責(zé))在于：測(cè)算本財(cái)政年度直接支付補(bǔ)貼總額并上報(bào)財(cái)政部門，依法制定補(bǔ)貼規(guī)劃方案并監(jiān)督實(shí)施；補(bǔ)貼發(fā)放機(jī)關(guān)為各級(jí)財(cái)政部門，職權(quán)(責(zé))是：在編制本級(jí)預(yù)算時(shí)應(yīng)體現(xiàn)補(bǔ)貼支出，補(bǔ)貼規(guī)劃及合同為依據(jù)撥付、發(fā)放補(bǔ)貼并監(jiān)督財(cái)政款項(xiàng)的合規(guī)性運(yùn)用[4]。建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼管理制度和監(jiān)督機(jī)制，以及相關(guān)方面的程序規(guī)范，法定化農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼項(xiàng)目方案，可有效地調(diào)節(jié)政府行為，同時(shí)還可以保護(hù)納稅人的基本權(quán)力，農(nóng)民是直接的納稅人，理應(yīng)享受財(cái)政農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼權(quán)力，同時(shí)，納稅人有權(quán)對(duì)農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼的基本實(shí)施程序進(jìn)行了解和監(jiān)督。公開和透明農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼流程規(guī)范，是確保農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼最有效地利用的基本制度保障。
（二）農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼法制配套制度的建設(shè)
1.建立農(nóng)業(yè)綜合管理體制農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大部門產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策涉及到多個(gè)管理部門，中央和地方農(nóng)業(yè)部門職能和權(quán)力相互疊加，難免出現(xiàn)權(quán)責(zé)模糊化問題，而農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的有效實(shí)施，又急切需要農(nóng)業(yè)各部職能的發(fā)揮，因此，建立農(nóng)業(yè)綜合管理體制極為重要。強(qiáng)化各部門職能，建立協(xié)調(diào)，有序，穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)管理體制，在全國范圍內(nèi)，建立和完善農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、農(nóng)業(yè)病蟲害防御體系、農(nóng)業(yè)產(chǎn)品市場(chǎng)信息管理標(biāo)準(zhǔn)、以及農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量檢驗(yàn)和檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)等。
2.健全農(nóng)業(yè)金融補(bǔ)貼服務(wù)機(jī)制加快農(nóng)村金融服務(wù)體系建設(shè)，首先，轉(zhuǎn)變政府管理職能。實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)引導(dǎo)和政府宏觀調(diào)控相互結(jié)合。強(qiáng)化政府對(duì)金融管理體制創(chuàng)新的間接管理職能。轉(zhuǎn)變政府指令性計(jì)劃和行政手段金融管理職能，轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)手段和法律手段為主的間接管理職能，擴(kuò)大政府對(duì)市場(chǎng)主體的間接指導(dǎo)、引導(dǎo)和直接服務(wù)功能，轉(zhuǎn)變國家財(cái)政撥款為投資模式，以“投資”的方式，擴(kuò)大資金影響效應(yīng)。通過政府政策和方針的引導(dǎo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)我國金融機(jī)構(gòu)的有效宏觀管理。加強(qiáng)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)管理，建立統(tǒng)一和完善的農(nóng)業(yè)金融服務(wù)體系。以解決“三農(nóng)”問題為切入點(diǎn)，以農(nóng)民根本利益的實(shí)現(xiàn)為管理制度創(chuàng)新的核心。首先，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)金融管理體制，加快我國農(nóng)村信用社金融改革，通過農(nóng)村信用社體制轉(zhuǎn)制，變農(nóng)村信用社為股份制農(nóng)村商業(yè)銀行農(nóng)業(yè)融資；其次，農(nóng)業(yè)金融管理體制，是完善農(nóng)業(yè)金融體系的基礎(chǔ)。良好的農(nóng)業(yè)融資管理制度，能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)融資提供良好的壞境。對(duì)不斷創(chuàng)新融資手段，擴(kuò)大資金來源，具有良好的保障作用。建立健全農(nóng)業(yè)融資管理制度，從而為我國農(nóng)業(yè)融資過程提供有效的制度保障；最后，完善政府投融資平臺(tái)，加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，推動(dòng)銀團(tuán)擴(kuò)大對(duì)支農(nóng)信貸領(lǐng)域的合作，引導(dǎo)金融合作機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村信貸資金投向，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)資金的吸引。鼓勵(lì)金融組織機(jī)構(gòu)加強(qiáng)農(nóng)村信貸項(xiàng)目投入，開展農(nóng)村各類金融服務(wù)項(xiàng)目。有國家直接出面，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目，完善農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保服務(wù)。增強(qiáng)農(nóng)村金融市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)性，促進(jìn)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)功能創(chuàng)新和產(chǎn)品創(chuàng)新，完善金融機(jī)構(gòu)在農(nóng)村合理布局，創(chuàng)新金融產(chǎn)品，根據(jù)農(nóng)民個(gè)性化需求，開展各種形式的小額信貸。
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