土地收支管理篇1
一、本實施意見所稱的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金是指本區(qū)從土地出讓金收入中按規(guī)定比例劃出的專賬管理的資金。
本區(qū)土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的比例，按土地出讓平均純收益15％確定，其中30％資金由市集中使用，70％資金由區(qū)集中使用。
土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)是指：根據(jù)《財政部、國土資源部關(guān)于印發(fā)〈用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入管理辦法〉的通知》（財綜[*]49號）中確定的本區(qū)地方人民政府出讓土地取得的土地出讓純收益的平均值，具體標(biāo)準(zhǔn)為65元/平方米。
二、用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金納入財政預(yù)算，實行專項管理。區(qū)財政局應(yīng)對農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金實行專帳核算，按規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和用途足額劃繳及使用，不得截留、坐支和挪用，并實行社會公示制度。
三、調(diào)整現(xiàn)行政府預(yù)算收支科目，取消“基金預(yù)算收入科目”第85類“土地有償使用收入”下的850101項“土地出讓金”；增設(shè)850103項“用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金”，反映從“土地出讓金”財政專戶中劃入的用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金。
四、市房地資源管理局根據(jù)辦理的土地出讓合同和土地出讓金繳納情況，按月統(tǒng)計各區(qū)(縣)已繳清土地出讓金的土地出讓面積送市財政局，市財政局根據(jù)土地出讓面積、土地出讓平均純收益標(biāo)準(zhǔn)等，計算應(yīng)從土地出讓金劃繳的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)資金，并于次月10日前分別劃入市、區(qū)(縣)級國庫用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入專賬。
從土地出讓金劃繳的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)區(qū)級專項資金的計算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％×70％。
五、本實施意見所稱的農(nóng)業(yè)土地開發(fā)主要包括：土地整理和復(fù)墾、宜農(nóng)未利用地的開發(fā)、基本農(nóng)田建設(shè)以及改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)。
土地整理和復(fù)墾是指：按照土地利用總體規(guī)劃和土地開發(fā)整理規(guī)劃，有組織地對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林及村莊進(jìn)行綜合整治；對在生產(chǎn)建設(shè)過程中挖損、塌陷、壓占及污染破壞的土地和洪災(zāi)滑坡崩塌、泥石流、風(fēng)沙等自然災(zāi)害毀損的土地進(jìn)行復(fù)墾。
宜農(nóng)未利用地的開發(fā)是指：在保護和改善生態(tài)環(huán)境、防治水土流失和土地沙漠化的前提下，對灘涂、鹽堿地、荒草地、裸土地等未利用的宜農(nóng)土地進(jìn)行開發(fā)利用。
基本農(nóng)田建設(shè)是指：采取相應(yīng)措施對基本農(nóng)田進(jìn)行改造、改良和保護，促進(jìn)基本農(nóng)田綜合生產(chǎn)能力提高和持續(xù)利用。具體包括：經(jīng)國務(wù)院有關(guān)主管部門或者區(qū)以上地方人民政府批準(zhǔn)確定的糧、棉、油生產(chǎn)基地內(nèi)的耕地的建設(shè)；有良好的水利與水土保持設(shè)施的耕地建設(shè)；對中低產(chǎn)田的改造；蔬菜生產(chǎn)基地的建設(shè)；國務(wù)院規(guī)定應(yīng)當(dāng)劃入基本農(nóng)田保護區(qū)的其他耕地的建設(shè)等。
改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)是指：為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件而獨立進(jìn)行的農(nóng)田道路、電力通訊、水源、給排水等生產(chǎn)設(shè)施的建設(shè)。
六、市級專項資金50％用于宜農(nóng)未利用地的開發(fā)，50％用于基本農(nóng)田建設(shè)、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的土地開發(fā)(主要指農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè))；區(qū)級專項資金主要用于“農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中”后的土地整理和復(fù)墾等。
七、財政部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)土地開發(fā)專項資金的預(yù)算審批、下達(dá)、資金的撥付和資金的監(jiān)督管理等工作；房地部門、農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)項目預(yù)算的編報、匯總、項目實施的監(jiān)督檢查及竣工驗收等項目管理工作。
八、區(qū)財政局會同有關(guān)部門每半年將用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金收入、資金使用計劃、支出情況上報市財政局、市房地局和市農(nóng)委等部門。
九、區(qū)財政、房地會同審計等部門對用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金的預(yù)算管理、支出范圍等情況進(jìn)行定期或不定期的監(jiān)督檢查。對于違反規(guī)定的，予以通報；對于違反專賬管理的，督促其在7個工作日內(nèi)予以糾正；對于違反支出范圍的，除督促其在7個工作日內(nèi)糾正外，應(yīng)將超出本實施意見規(guī)定支出范圍的資金收回專賬；對挪用專賬資金的，除追繳外，由相關(guān)部門追究有關(guān)人員責(zé)任。
十、對*年1月1日起繳入財政專戶的土地出讓金，按本實施意見規(guī)定提取用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的專項資金。
按區(qū)政府有關(guān)規(guī)定，*年已撥付給相關(guān)單位和部門的土地出讓金中，屬于應(yīng)提取用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的土地出讓金而未提取的，必須予以補提。補提用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的專項資金計算公式為：土地出讓面積（平方米）×65（元/平方米）×15％，其中30％上繳市級專戶，70％納入?yún)^(qū)級專戶。
本實施意見自*年1月1日起實行，由區(qū)農(nóng)委、區(qū)財政局、區(qū)房地局負(fù)責(zé)解釋。
土地收支管理篇2
我國在實施土地出讓制度的十幾年來，全國統(tǒng)一的土地出讓金的管理制度一直處于空白，除《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（[2006]100號，以下簡稱《通知》）外，關(guān)于土地出讓金管理的制度性規(guī)定相對較少，地方政府操作空間大，缺乏合理運用土地出讓金的前瞻性，造成土地出讓金使用的不合理。改進(jìn)土地出讓金管理制度和加強政府的土地收支管理，既是政府部門面臨的重要課題，也是社會各界普遍關(guān)注的問題。
二、文獻(xiàn)綜述
土地出讓金制度在實踐中暴露的問題越來越多，學(xué)術(shù)界普遍認(rèn)為存在著管理不規(guī)范、出讓金流失嚴(yán)重以及支出不合理等問題。如李建功（2002）等學(xué)者認(rèn)為土地使用者利用現(xiàn)有的土地政策，高進(jìn)低出發(fā)土地財。在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下，通過各種投機方式，造成國家土地收益的流失。學(xué)界還認(rèn)為土地出讓金的流失與地方政府管理不規(guī)范，維護地方政府利益以及地方競爭等因素有關(guān)［1］。其次，在土地出讓金的支出方面，也存在著很多的問題，例如，一些地方政府以未來土地出讓收入作擔(dān)保，通過大量借貸進(jìn)行城市建設(shè)，而用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)的資金欠繳嚴(yán)重；有的地方政府挪用土地出讓金，用于平衡財政預(yù)算。如何規(guī)范土地出讓金的收支管理呢？江峰（2006）認(rèn)為各級政府當(dāng)期出讓土地使用權(quán)獲得的土地純收益不得全部用于當(dāng)期支出，要按一定的比例留存收益，作以后年度使用［2］。汪利娜（2009）則提出，建立土地出讓金收支專戶、土地出讓金全額進(jìn)入地方預(yù)算、建立土地出讓金的分配體制、建立國有土地收益基金的設(shè)想是把土地出讓金納入到統(tǒng)一管理的模式，實現(xiàn)出讓金的透明化管理［3］。研究資料表明，我國土地出讓金收支管理制度還有很大的不足，有待更加系統(tǒng)的、全面的完善，土地出讓金制度的設(shè)計仍有深入研究的空間。因此，完善土地出讓金的收支管理制度，有效解決土地出讓金收支管理中各個環(huán)節(jié)出現(xiàn)的問題，保障土地出讓金各方的利益，才能確保國有土地出讓金收支管理開發(fā)有序，出讓有方，核算有據(jù)，分配有道。
三、土地出讓金收支管理的基本情況
（一）土地出讓金的含義
我國實行土地公有制，《中華人民共和國憲法》第十條規(guī)定：“城市的土地歸國家所有”?！吨腥A人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（即國務(wù)院第55號令）也規(guī)定，我國的土地歸國家所有，有償使用。即，在土地使用者向國家支付一定的土地出讓金后，國家可以將土地使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給土地使用者。土地出讓金是國家作為土地所有者向土地使用者收取的地租價格，是土地使用權(quán)的交易價格。在國務(wù)院辦公廳出臺的《通知》（［2006］100號）中，將土地出讓金稱為“國有土地使用權(quán)出讓收入”，并將其定義為“政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓收益等?！保?］從性質(zhì)上看，土地出讓金的本質(zhì)是地租，相當(dāng)于土地出讓年限內(nèi)的所有地租收入的貼現(xiàn)值之和，是國家向土地使用者收取的使用土地的經(jīng)濟報酬，是國家財政的重要來源和組成部分。我國政府對土地使用權(quán)的最高年限進(jìn)行了規(guī)定。其中居住用地最高年限70年；工業(yè)用地、教科文體用地和綜合用地最高年限是50年；第三產(chǎn)業(yè)用地最高年限40年。
（二）我國土地出讓金收支管理的情況
我國土地出讓金收支管理是伴隨著土地使用權(quán)制度的確立發(fā)展起來的。《中華人民共和國土地管理法》第五十五條規(guī)定，“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費用和其他費用后，方可使用土地”［4］?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第十六條對“支付出讓金”做出規(guī)定：“土地使用者必須按照出讓合同約定，支付土地使用權(quán)出讓金；未按照土地出讓合同支付土地使用權(quán)出讓金的，土地管理部門有權(quán)解除合同，并可以請求違約賠償”?！吨腥A人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第四十條對“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓”做出規(guī)定：“以劃撥方式取得土地使用權(quán)的，轉(zhuǎn)讓房地產(chǎn)時，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院規(guī)定，報有批準(zhǔn)權(quán)的人們政府審批。有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府準(zhǔn)予轉(zhuǎn)讓的，應(yīng)當(dāng)由受讓方辦理土地使用權(quán)出讓手續(xù)，并依照國家有關(guān)規(guī)定繳納土地使用權(quán)的出讓金。并規(guī)定土地使用權(quán)出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財政，列入預(yù)算”［4］。1990年，《中華人民共和國城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》（即55號令）頒布，不僅規(guī)定土地征收的出讓金管理，還規(guī)定將土地使用權(quán)出讓金列入財政預(yù)算，作為專項基金管理。55號令將對土地使用制度的改革，從一般地收費收稅調(diào)整為由市場配置土地資源、決定土地價值，從而進(jìn)一步完善了土地使用權(quán)制度。55號令還對國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓的各個環(huán)節(jié)、各項工作都做出了比較具體的規(guī)定，使我國的土地出讓、轉(zhuǎn)讓工作以及出讓金的征收工作都有了法律依據(jù)和保障。這標(biāo)志著我國的土地出讓金制度已基本形成。2006年底，土地出讓收支實行“收支兩條線”管理，收入全額繳入地方國庫，支出則一律通過地方基金預(yù)算，從土地出讓收入中列支。關(guān)于土地出讓金的使用范圍，國家也作了相關(guān)規(guī)定。依據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》，政府土地收益使用范圍主要用于城市建設(shè)和土地開發(fā)；《城市房地產(chǎn)管理法》則進(jìn)一步明確為用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》對土地出讓使用范圍做出明確規(guī)定，其使用范圍包括：征地和拆遷補償支出（包括土地補償費、拆遷補償費、地上附著物和青苗補償費、安置補助費）、土地開發(fā)支出（包括前期土地開發(fā)性支出以及按照財政部門規(guī)定與前期土地開發(fā)相關(guān)的費用等）、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出、其他支出［5］。
（三）各地土地出讓金收支管理情況概覽
1.上海。2008年，上海市出臺了《上海市市級國有土地使用權(quán)出讓收支預(yù)決算管理辦法》、《關(guān)于規(guī)范本市國有土地使用權(quán)出讓收支管理的意見》、《上海市土地儲備成本認(rèn)定暫行辦法》，不斷強化土地出讓金收支管理。其主要措施有：建立土地儲備、供應(yīng)和出讓收支相互銜接的管理體系，對土地使用權(quán)出讓收支進(jìn)行統(tǒng)籌平衡、綜合協(xié)調(diào)；明確土地儲備成本認(rèn)定辦法，明確土地儲備項目預(yù)算及預(yù)算調(diào)整審核和項目決算核銷等工作要求；建立定期報告預(yù)決算制度；規(guī)范土地出讓收入繳庫辦法和專項基金（資金）的提取比例。2.四川。其主要做法是：加強部門協(xié)作，建立國有土地出讓、儲備及收支信息共享制度；嚴(yán)格執(zhí)行征地“兩公告，一登記”制度，不斷改進(jìn)征地補償安置費的發(fā)放方式；切實保障被征地農(nóng)民和被拆遷居民的合法利益。3.江西。江西省出臺了《江西省國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理進(jìn)行辦法實施細(xì)則》，規(guī)定：凡在我省境內(nèi)有償轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)的中華人民共和國境內(nèi)外的部門、公司、企業(yè)、其他組織和個人，應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)繳納土地出讓金，由所在地的市、縣財政部門統(tǒng)一征收管理，土地管理部門代收代繳。4.浙江衢州。浙江省衢州市通過對國土部門的土地出讓金收支情況作了一個全面的審計過后，探索出適合本地的土地出讓金征收管理新機制。（1）加強對規(guī)范征收的管理。衢州市首先在制度上明確國土部門、財政部門的不同工作職責(zé)，其次堅持“國土開票、銀行代收、財政統(tǒng)管”的原則，構(gòu)建起“國土征收、財政監(jiān)管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制。在實際工作中，衢州市主要是圍繞“兩清（清理土地出讓金收入過渡戶，清理土地出讓金專用票據(jù)）”、“兩建（建立土地出讓金收支專戶制度，建立土地出讓金專用票據(jù)領(lǐng)用、結(jié)報和核銷管理制度）”、“三規(guī)范（規(guī)范土地出讓金征收行為，規(guī)范土地出讓金專用票據(jù)使用行為，規(guī)范土地招標(biāo)、拍賣和掛牌出讓行為）”目標(biāo)，加強土地出讓金的征收管理工作。（2）嚴(yán)格控制支出的成本。眾所周知，土地出讓金收支管理的環(huán)節(jié)不僅多，而且復(fù)雜，從土地征用、收購儲備，到前期開發(fā)、組織出讓，再到成本費用支撥等。一旦某個環(huán)節(jié)監(jiān)管出現(xiàn)疏忽，就會影響到整個土地出讓金的使用效益。因此，衢州市詳細(xì)地制定了相應(yīng)的規(guī)章制度，如建立征地費支付備用金制度和土地保證金直接退付辦法。尤其是對土地征用成本費用、土地儲備資金、土地出讓金業(yè)務(wù)費收支以及征地費用保證金的支付、退付行為等進(jìn)行全面的監(jiān)管。通過對土地出讓金收支活動的全程監(jiān)管，有效地保證了土地出讓金的使用效益。（本文來自于《重慶科技學(xué)院學(xué)報.社會科學(xué)版》雜志。《重慶科技學(xué)院學(xué)報.社會科學(xué)版》雜志簡介詳見.）
四、我國現(xiàn)行土地出讓金收支管理制度存在的問題及成因
現(xiàn)在看來，《中華人民共和國土地管理法》和國務(wù)院第55號令的相關(guān)規(guī)定還是顯得有點滯后和粗糙。面對審批權(quán)限、權(quán)屬登記、土地作價、收益分配等具體問題，尚缺乏有針對性的規(guī)章制度。導(dǎo)致一些地方政府要么無所適從，要么自行其道。從2007年1月1日開始，土地出讓金收支管理實行徹底的“收支兩條線”。然而，各地并未嚴(yán)格實施，導(dǎo)致每年有大量的土地出讓金收益流失。從征收結(jié)構(gòu)上看，土地出讓金不僅成為地方政府收入特別是地方政府性基金收入的主體，而且其增速遠(yuǎn)超其他經(jīng)濟指標(biāo)的增速。在部分地區(qū)，土地出讓金的增速甚至出現(xiàn)失控局面。政府為獲取土地出讓金對土地進(jìn)行粗放式的開發(fā)導(dǎo)致諸多問題，如容易導(dǎo)致政府官員的尋租行為；征收的土地出讓金不能及時繳入國庫；造成土地出讓金看不見的流失，這些問題的存在不利于經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。在支出結(jié)構(gòu)上，土地出讓金支出范圍過大，支出結(jié)構(gòu)要求模糊，預(yù)算編制和管理精細(xì)化程度不高；土地出讓金支農(nóng)不足，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的分化；在征地和拆遷補償?shù)确矫娲嬖谡咂?，損害了失地農(nóng)民的切身利益；用于保障性住房的支出比例有待進(jìn)一步提高［6］。
上述問題的主要原因有：第一，對土地出讓金征收管理的配套制度還不完善。當(dāng)前雖然從中央到地方出臺了不少加強土地出讓金征收工作的法規(guī)、規(guī)章制度，但對如何及時足額征收和解繳則沒有嚴(yán)格的管理和處理、處罰制度，缺乏強有力的約束力。第二，對征收的土地出讓金還缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理。在一些地方，土地出讓凈收益未能按照規(guī)定的要求，被納入到基金預(yù)算管理之中。由于土地要素的非完全市場化，使得地方政府在征地、供地的過程中居于主導(dǎo)地位，在這種情況下，如果對土地出讓金的收支缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，極易導(dǎo)致一些地方政府違法、違規(guī)出讓土地，擅自減免土地出讓金等現(xiàn)象的發(fā)生，從而導(dǎo)致土地出讓金的大量流失。第三，土地出讓金征收還缺乏統(tǒng)一規(guī)范的管理制度，征收環(huán)節(jié)銜接不緊密。按照國家有關(guān)規(guī)定，財政部門是土地出讓金的征收管理部門，應(yīng)負(fù)責(zé)國有土地使用權(quán)出讓的政策制訂、監(jiān)督執(zhí)行和收支管理；而國土部門則是具體征收部門，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財政部門制訂的征管政策，負(fù)責(zé)按法律法規(guī)和出讓合同將土地出讓金及時足額征收到位。但在實際工作中，存在著國土部門集土地出讓政策制訂、地價評估、出讓交易、權(quán)證管理、收入征收于一身，甚至連支出也一并管理的現(xiàn)象，導(dǎo)致欠繳和漏繳土地出讓金現(xiàn)象十分嚴(yán)重［7］。
五、完善土地出讓金收支管理制度的主要途徑
第一，建立完善的土地出讓金收支制度。我國的土地出讓金收支管理制度在立法、程序、監(jiān)督等方面本身還存在著很多缺陷，隱含著諸多方面的問題。尤其是缺乏統(tǒng)一完善的土地出讓金收支管理制度，如地方政府對土地出讓收益的片面追求，土地出讓金在中央政府與地方政府、國家與農(nóng)民以及政府代際之間的不合理分配關(guān)系，政府土地出讓金的流失與管理失范等。當(dāng)務(wù)之急，應(yīng)該建立統(tǒng)一的土地出讓金收支管理制度，認(rèn)真總結(jié)各地在土地出讓金收支管理的成功經(jīng)驗，大力推廣“國土代征、財政監(jiān)管、政府所有、收支兩線”的土地出讓金征管新機制，切實保障資金的使用效益，確保土地出讓金在征收和使用過程中的合理與規(guī)范［8］。第二，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金“收支兩條線”的管理制度。按照規(guī)定，土地出讓金必須足額繳入財政部門設(shè)立的“土地出讓金財政專戶”，不得設(shè)立“賬外賬”。各級財政部門應(yīng)嚴(yán)格管理“土地出讓金財政專戶”，不得違反規(guī)定轉(zhuǎn)移“土地出讓金財政專戶”的資金。同時，嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金?？顚Ｓ弥贫龋凑找?guī)定范圍列支，不得挪作他用。第三，規(guī)范土地出讓金的支出范圍，確保出讓金?？顚Ｓ?。要保證土地出讓金?？顚Ｓ?，以嚴(yán)格的政策規(guī)定保證優(yōu)先投入，做到公平公正，保證失地農(nóng)民生活水平，妥善處理征地補償，保障失地農(nóng)民的權(quán)益。第四，明確土地出讓金的范圍。一是明確土地出讓和行政劃撥的范圍。把土地出讓金收支納入財政預(yù)算范疇，使其不再成為地方政府任意支配的預(yù)算外財政。二是平衡各級地方政府的利益，避免“寅吃卯糧”。三是提高征地拆遷補償，增大農(nóng)民社會保障。將土地出讓金首先要用于“三農(nóng)”建設(shè)，避免“取之于農(nóng)，用之于城”的現(xiàn)象［9］。第五，加強對土地出讓金的監(jiān)督管理。政府對建設(shè)用地實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一征地、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一管理。保證土地使用權(quán)出讓的規(guī)范化和公開化，確保土地出讓金征收與支出過程中的透明化，并接受司法監(jiān)督、財務(wù)監(jiān)督和社會監(jiān)督。因而對出讓的規(guī)劃、計劃、審批權(quán)限、程序、地價確定、土地出讓金的收入、管理、分成辦法等，應(yīng)以法規(guī)形式予以規(guī)定顯得十分必要［10］。完善土地出讓金的收支管理還有很多工作要做。從某種角度看，對土地出讓金收支管理的改革是一項龐大的系統(tǒng)工程，影響土地出讓金收支管理的因素復(fù)雜，這些因素相互聯(lián)系、相互作用，對土地出讓金收支管理的任何一個方面的改革，都會影響到整個改革的效果。因此，對改革土地出讓金收支管理的艱巨性要有充分的認(rèn)識。當(dāng)然，雖然改革任重道遠(yuǎn)，但是在轉(zhuǎn)變政府職能，健全規(guī)章制度，完善土地市場，加強產(chǎn)權(quán)制度改革等方面還是大有可為的。
土地收支管理篇3
（九江學(xué)院，江西 九江 332005）
摘 要：目前，土地出讓金在我國國民經(jīng)濟中的影響越來越大，一方面，地方放財政收入嚴(yán)重依賴土地出讓收入，另一方面，地方財政土地出讓金收支管理亂象叢生，從而影響房價居高不下，加劇社會矛盾，增加了社會運行的風(fēng)險隱患。本文首先介紹了我國土地出讓金管理中存在的問題，分析了其存在問題的原因，并針對我國的實際提出了改善建議。
關(guān)鍵詞 ：土地出讓金；出讓金收支；預(yù)算管理；建議
中圖分類號：F812.3文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1000-8772（2014）31-0062-02
收稿日期：2014-10-22
作者簡介：汪付榮（1981-），漢族，女，湖北省棗陽市人，本科 九江學(xué)院會計學(xué)院講師，碩士，研究方向：會計學(xué) 金融學(xué)。
2014年政府工作報告提出：“今年要對土地出讓金收支和耕地保護情況進(jìn)行全面審計?！?月中旬開始，審計署開展了全國性審計工作，對2008年至2013年土地出讓金收支、土地征收、儲備、供應(yīng)、整治、耕地保護及土地執(zhí)法等情況進(jìn)行審計，至此土地出讓金成為外界關(guān)注的焦點。
一、我國土地出讓金管理現(xiàn)狀及問題
1.土地出讓金收入總量大，增長迅速。
國土資源部發(fā)布的2013年有關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013年土地出讓收入總金額達(dá)4.1萬億元，再次刷新歷史紀(jì)錄，同比增長44.6%，占到地方政府性基金收入的86%。這一比例在 2001年僅為16.6%。全國政協(xié)委員、審計署副審計長董大勝在2014年初接受《經(jīng)濟參考報》記者采訪時說：“土地出讓金這些年成為地方政府很重要的收入來源，幾乎占到地方收入的一半左右?！蓖恋爻鲎尳鹗杖氪蠓鲩L，遠(yuǎn)高于同期地方財政收入的增長幅度，改變了地方政府公共收支體系，嚴(yán)重侵害了稅收作為政府財政收入的主導(dǎo)地位。然而，土地屬于不可再生的稀缺資源，地方政府這種“借地生財”的短期行為必然導(dǎo)致“寅吃卯糧”現(xiàn)象的出現(xiàn)。同時，由于外生因素影響以及自身周期的變動，土地市場行情波動較大，“借地生財”長期也難以為繼。
2.土地出讓金收支管理亂象多，造成國有資產(chǎn)流失。
按照2006年國務(wù)院通過的《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（以下簡稱《通知》）規(guī)定，從2007年1月1日起，土地出讓收支全額納入地方基金預(yù)算管理，收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”。然而，許多地方在實際執(zhí)行過程中并未嚴(yán)格執(zhí)行。主要表現(xiàn)在：按照有關(guān)規(guī)定經(jīng)營性用地和工業(yè)用地在出讓前收取的土地保證金要存入土地出讓金保證金專戶，然后轉(zhuǎn)入國庫，但是在土地出讓中標(biāo)后土地出讓金很難按照規(guī)定及時繳入國庫；地方政府為了平衡財政預(yù)算，人為地壓縮財政預(yù)算收入和預(yù)算支出，在財政預(yù)算外設(shè)立土地出讓金過渡賬戶，沒有按規(guī)定繳入國庫。另外，按照《通知》規(guī)定：“土地出讓收入由財政部門負(fù)責(zé)征收管理，可由國土資源部門負(fù)責(zé)具體征收。……對未按合同約定足額繳納土地出讓收入的，國土資源部門不予核發(fā)國有土地使用權(quán)證書?！钡菍嶋H工作中，欠繳和漏繳土地出讓金現(xiàn)象十分嚴(yán)重。地方政府為追求經(jīng)濟發(fā)展發(fā)展，招商引資甚至不惜“以地?fù)Q項目、以地?fù)Q路”，使土地出讓金“體外循環(huán)”，失去財政監(jiān)督，造成國有資產(chǎn)流失。大量的土地出讓金支出不透明，支出結(jié)構(gòu)缺少統(tǒng)籌規(guī)劃，用于支農(nóng)和保障性住房的支出比例較低，加劇了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)分化。
3.大量土地?zé)o序出讓，造成土地資源浪費嚴(yán)重。
多賣地可使地方政府增加財政收入，因此地方政府熱衷于賣地招商引資，土地不僅成了用地商競相爭奪的資源，也成了政府吸引外來投資的資本。地方政府大量審批土地獲得收入，開發(fā)商大量圈地，土地大量被浪費和閑置。經(jīng)常在城市郊區(qū)看到優(yōu)質(zhì)的耕地被開發(fā)商或者企業(yè)圈起來，但是由于資金問題沒有開發(fā)，里邊雜草叢生，造成土地資源嚴(yán)重浪費。即使房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)了大量樓盤，需求已經(jīng)滿足的情況下，樓盤的閑置率居高不下，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市、云南昆明呈貢“鬼城”的報道經(jīng)常見諸于報端，資源浪費嚴(yán)重。
4.土地征收、拆遷、補償過程中醞釀了尖銳的社會矛盾，影響社會和諧。
從理論上來說，土地收益的分配和使用要考慮到土地所有者和使用者的權(quán)益，但是目前的土地出讓金收益分配嚴(yán)重違背了了這一理論。目前征地補償主要包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費三部分。征地補償費按土地被征用前的3年平均產(chǎn)值的若干倍來計算，補償標(biāo)準(zhǔn)過低。甚至出現(xiàn)地方政府賣一畝地收入130多萬元，只給農(nóng)民補償3萬元的情況。土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府所獲取，而被征地農(nóng)民只能得到低額的補償費，這使得農(nóng)民與地方政府因征地補償問題而矛盾突出。對于大多數(shù)農(nóng)民來說，失去土地就等于失去了生活收入來源，即使一些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民，由于受自身水平限制，在城市里只能生從事繁重的體力勞動，收入有限?，F(xiàn)階段，我國對被征地農(nóng)民的補償大多是采用貨幣化的方式一次性完成，缺乏對農(nóng)民生存、生活的長遠(yuǎn)考慮。只讓農(nóng)民進(jìn)城上樓，卻沒有考慮到農(nóng)民進(jìn)城后的生計問題，農(nóng)民為維護自身權(quán)益會做出一些不理性的行為，會加劇社會矛盾，影響社會和諧發(fā)展。
二、我國土地出讓金管理存在問題的原因分析
我國土地出讓金管理存在的問題是由多方面原因造成的，歸納起來主要有以下幾個方面：
1.分稅制和土地出讓金收入分配制度是土地出讓金管理存在問題的根源。從1994年開始，我國實行分稅制改革，一些稅源穩(wěn)定、收入多的稅種如關(guān)稅、消費稅等歸中央，而一些難以征收的小稅種歸地方政府，如營業(yè)稅、契稅、印花稅等，另外一些由中央和地方政府共享的稅種中央拿大頭，地方拿小頭，比如增值稅中央分享75%，地方分享25%，證券交易稅，中央與地方各分享50%。地方政府財政收入有限，財政資金緊張在所難免，在財力向上集中的同時，事權(quán)卻有向下集中的趨勢。地方政府之間職責(zé)范圍界定不夠明確，含糊不清的事權(quán)大多分配給下級政府部門，財政支出剛性壓力大，財政供養(yǎng)人員多，因此造成財政收入難以支撐相應(yīng)的事權(quán)，地方政府迫切地需要補充財政資金。土地出讓金收入、稅收以外的費用等形式的收入增長迅速，并成為地方政府財政收入的主要來源。
2.土地出讓金管理缺乏規(guī)范制度。地方政府隨意安排土地出讓金收支是由土地出讓金管理制度的缺失引起的。從上世紀(jì)八十年代末我國實施土地出讓制度以來，關(guān)于土地出讓金的管理規(guī)章制度一直處于空白狀態(tài)，2006年底國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《通知》才改善了這種局面。但是現(xiàn)有的土地出讓金管理辦法給地方政府預(yù)留了較大的操作空間，造成土地出讓金使用不合理。首先，土地出讓金使用范圍和結(jié)構(gòu)沒有制度保障。國務(wù)院下發(fā)的《通知》規(guī)定了土地出讓金收入的使用范圍，但是并未規(guī)定各項支出所占比例，因此，地方政府在土地出讓金支出中，對各種可以產(chǎn)生“效益”的城市建設(shè)支出比例大，而對失地農(nóng)民的補償、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施改善等支農(nóng)項目支出不足。其次，對土地出讓金的使用缺乏合理規(guī)劃。土地出讓金是土地在未來40年-70年的租金，而地方政府每年對收取的土地出讓金使用時，不能進(jìn)行長期、合理規(guī)劃使用，而是過度使用當(dāng)期土地出讓金收入，而對未來的財政支出需求只寄希望于繼續(xù)擴大土地出讓金收入，繼續(xù)擴大賣地，造成耕地面積減少。
3.土地出讓金收益分配機制不合理。我國的土地出讓金收益應(yīng)該在所有者和使用者之間分配，主要用于征地拆遷補償、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出等方面。但是在土地出讓金實際使用過程中，收益分配非常不合理。一方面中央政府對土地的收益基本都留歸地方政府所有，只是在土地收益中統(tǒng)籌部分資金用于土地的開發(fā)利用，所有者的用益物權(quán)的權(quán)能沒有充分體現(xiàn)。另一方面，地方政府為打造政績，將大量的是資金用于政績工程上，而分配給被征地農(nóng)民的收益很少。收益分配機制不合理，在拆遷過程中又實行強征強拆，所以會激化社會矛盾，影響社會和諧。
三、完善我國土地出讓金管理的建議
1.改革土地出讓金制度，合理劃分中央和地方的財權(quán)和事權(quán)。目前我國的行政管理過程中財權(quán)和事權(quán)不均衡造成地方政府想方設(shè)法增加財政收入，要改變這種狀況，建議考慮地方政府履行職務(wù)的需要，增加地方政府在財政資金分配的比重，減輕地方財政資金匱乏的壓力，降低地方政府對土地出讓金的過度依賴。另外可以考慮改變土地出讓金一次性收取的制度，可以將土地出讓金分批分次收取，降低當(dāng)屆政府過度獲取土地出讓金收益的機會，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。
2.加強對土地出讓金收支的預(yù)算管理，統(tǒng)籌安排各項支出。地方政府嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算管理制度，確保土地出讓金收支按規(guī)定執(zhí)行。城市規(guī)劃部門根據(jù)城市發(fā)展需要提出年度用地規(guī)劃，國土資源部門根據(jù)城市發(fā)展要求和年度政府對固定資產(chǎn)的投資計劃，合理規(guī)劃全年各類土地用地需求，避免過度審批土地，造成資源浪費。土地出讓金的收支嚴(yán)格按照預(yù)算執(zhí)行，杜絕欠繳、漏繳土地出讓金的現(xiàn)象發(fā)生；合理分配土地出讓金，明確規(guī)定各項用途的支出結(jié)構(gòu)和比例，并建立支出公示機制，確?；菁懊裆捻椖抠Y金到位，保障被征地農(nóng)民的切身利益。
3.規(guī)范土地出讓行為，完善土地出讓金管理規(guī)章制度。我國關(guān)于土地出讓金管理的規(guī)章制度只有《土地管理法》和《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，缺乏有效的制度保障，應(yīng)該用戰(zhàn)略的眼光規(guī)范土地出讓金的收支管理，完善有關(guān)的法律法規(guī)，確保土地出讓金合理使用。
4.加強審查與監(jiān)督，確保土地出讓金有序運行。高效嚴(yán)密的審查與監(jiān)督制度是確保土地出讓金收支管理機制有效運行的保障。為規(guī)范土地出讓金收支管理，建議成立由獨立專家組成的審計小組定期對各地的土地出讓金收支進(jìn)行獨立審計，并將審計結(jié)果對外公布，審計結(jié)果要計入當(dāng)年地方政府年終考核成績，提高地方政府領(lǐng)導(dǎo)的重視程度。繼續(xù)完善土地出讓招投標(biāo)和掛牌制度，保證操作的規(guī)范和透明度，杜絕腐敗滋生。明確財政部和人民銀行對土地出讓金收支的監(jiān)督職能，確保土地出讓金收入繳入國庫。建立土地出讓金支配違規(guī)處罰機制，確保被征地農(nóng)民的補償、補助和其他權(quán)利的實現(xiàn)，縮小城鄉(xiāng)二元差距。
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土地收支管理篇4
關(guān)鍵詞：土地出讓金制度；土地出讓金收入；土地出讓金支出；性質(zhì)
上個世紀(jì)90年代以來，以土地出讓金制度為核心的土地制度改革取得了很大的成績，激發(fā)了多元經(jīng)濟主體的活力，盤活了土地資源。本文在梳理土地出讓金制度實施以來的法律規(guī)章和總結(jié)實踐做法的基礎(chǔ)上，對土地出讓金收入和支出的性質(zhì)進(jìn)行重新審視和界定，在此基礎(chǔ)上，視圖為土地出讓金制度改革和研究提供新的研究視角。
一、土地出讓金收入內(nèi)涵的歷史演變及其性質(zhì)探討
（一）土地出讓金收入內(nèi)涵的歷史演變
1988年《憲法》和《土地管理法》確立了我國國有土地有償使用制度。1990年《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確規(guī)定，土地使用權(quán)出讓是指國家以土地所有者的身份將土地使用權(quán)在一定年限內(nèi)讓與土地使用者，并由土地使用者向國家支付土地使用權(quán)出讓金的行為。關(guān)于土地出讓金收入管理，1989年財政部的《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》對土地使用權(quán)出讓收入的內(nèi)涵和外延作了界定：各級政府土地出讓主管部門將國有土地出讓給單位或個人，按規(guī)定向單位或者個人收取的土地出讓價款，包括土地金、續(xù)期土地出讓金、合同改約補償金。1992年下半年，財政部出臺《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，第一次將出讓土地使用權(quán)所得稱為“土地出讓金”。2006年國務(wù)院辦公廳《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》，對土地使用權(quán)出讓收入定義進(jìn)行了完善：政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部價款，包括受讓人支付的征地和拆遷補償費用、土地前期開發(fā)費用和土地出讓收益等。
（二）土地出讓金收入的形成過程
我國《憲法》第十條規(guī)定：城市的土地屬于國家所有；農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有以外，屬于集體所有；宅基地和自留山、自留地，也屬于集體所有。《土地管理法》第四條、四十三條規(guī)定，國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途；任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！锻恋毓芾矸ā返诙l規(guī)定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予被征地農(nóng)村集體和個人合理補償和妥善處理。《土地管理法》第五十八條規(guī)定了國家可以收回國有土地使用權(quán)的情形，并對土地使用權(quán)人進(jìn)行適當(dāng)補償。在這一憲制和法律架構(gòu)下，建設(shè)用地的供給來源分為征用農(nóng)地而增加的增量部分和城市內(nèi)部挖掘、儲備的存量部分，依靠行政特權(quán)形成土地儲備，使地方政府成為城市建設(shè)用地一級市場的唯一供應(yīng)者，然后進(jìn)行開發(fā)整理并按照市場原則和所有權(quán)原則向建設(shè)用地需求者供地，如圖1所示。
（三）土地出讓金收入的性質(zhì)
在快速工業(yè)化和城市化進(jìn)程中，我國建設(shè)用地的供給大都來源于增量土地儲備，即農(nóng)業(yè)土地非農(nóng)化，本文以此為例從權(quán)力來源上界定地出讓金收入的性質(zhì)。
土地出讓金制度作為我國國有土地有償使用制度，促進(jìn)了土地資源優(yōu)化配置和高效使用，但就其目前的土地產(chǎn)權(quán)配置手段來看，土地出讓金收入不僅僅以所有權(quán)原則和市場等價原則進(jìn)行的，存在著不對稱的隱形產(chǎn)權(quán)交易關(guān)系。
第一，國家是集體建設(shè)用地的唯一接受者，國家憑借公權(quán)力公共利益對私人產(chǎn)權(quán)的強勢地位而非市場機制強制性征用農(nóng)地，并按照國家規(guī)定給予農(nóng)民征收補償和相關(guān)安置，付出較低成本——本文稱之為集體土地所有權(quán)行政補償價格，獲得土地所有權(quán)，使集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋亍?span style="display:none">EPJ萬博士范文網(wǎng)-您身邊的范文參考網(wǎng)站Vanbs.com
第二，國家是建設(shè)用地使用權(quán)的唯一供給者。國家憑借土地用途管制和供地計劃等土地管理制度，使地方政府成為城市建設(shè)用地一級市場的唯一供應(yīng)者，這時地方政府完全按照市場等價原則和所有權(quán)原則，向土地使用者出讓國有建設(shè)用地使用權(quán)。
圖2模擬并比較了集體土地向城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的兩種情景：競爭性市場和完全壟斷市場。橫軸表示流轉(zhuǎn)面積，縱軸為農(nóng)地非農(nóng)化流轉(zhuǎn)的成本或價格。假設(shè)集體土地向城市建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過程中成本保持不變，表現(xiàn)為水平的農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本曲線MC。
第一種情景：在符合規(guī)劃的條件下，集體建設(shè)用地直接入市。由于土地的地理位置固定性、土地供給不可再生性等壟斷因素的存在，市場結(jié)構(gòu)介于完全競爭和完全壟斷之間的競爭性市場，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D和MR（用虛線表示），根據(jù)市場均衡條件MR=MC，市場在E點達(dá)到均衡時的價格和流轉(zhuǎn)面積分別為P0、Q0；
第二種情景：“先征后讓”的農(nóng)地非農(nóng)化。在規(guī)劃權(quán)（農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批）的配合下，國家運用征收權(quán)將集體農(nóng)用地征收為國有城市建設(shè)用地，按照農(nóng)地非農(nóng)化邊際成本曲線MC給農(nóng)民補償（用C0表示）后，再以市場方式出讓給土地使用者。在這一情景下，政府是城市建設(shè)用地的唯一供給者，市場結(jié)構(gòu)為完全壟斷市場，需求曲線（平均收益曲線）和邊際收益曲線分別為D*和MR*（用實線表示），此時市場在E*點達(dá)到均衡時的價格和流轉(zhuǎn)面積分別為P*、Q*，如圖2所示。
在第一種情景下，集體土地所有者與城市建設(shè)用地需求者直接進(jìn)行市場化自由交易，此時集體建設(shè)用地價格為P0。第二種情況，政府在“先征后讓”的“征地—出讓”行為中，集體土地所有權(quán)補償價格為C0，國有建設(shè)用地使用權(quán)出讓價格為P*，獲得一個剩余收益為（P*-C0）。第二種情況與第一種情況相比，集體土地所有者收益損失（P0-C0），建設(shè)用地需求者付出的成本提高了（P*-P0），兩者之和為（P*-C0）。（P*-C0）即是政府通過“先征后讓”獲得的農(nóng)地非農(nóng)化開發(fā)增值收益。根據(jù)對30多個城市的統(tǒng)計，從獲取土地的成本到出讓土地的收益，平均是18倍。同樣的分析原理適用于存量土地供給情況。
綜上所述，若把土地出讓金收入只看作是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部價款，是片面的，靜態(tài)的，忽略了中國特殊國情和土地出讓金制度的復(fù)雜性。土地出讓金收入是土地收購制度——儲備制度——市場交換制度等制度安排的產(chǎn)物，是“先征后讓”的結(jié)果，是土地使用權(quán)市場出讓價格與行政所有權(quán)（使用權(quán)）補償價格的剪刀差，本質(zhì)上是國家通過規(guī)劃權(quán)、征收權(quán)等公權(quán)力汲取的土地開發(fā)增值收益，這與國家稅收在權(quán)力來源上具有相似性，皆屬于公共財政管理范圍。
二、土地出讓金支出管理制度的歷史演變及其性質(zhì)探討
土地出讓金收入是一種政府性收入，理應(yīng)納入公共財政管理范圍，在理論上是毋庸置疑的，同時研究土地出讓金支出結(jié)構(gòu)和流向及其性質(zhì)，也有助于推進(jìn)土地出讓金支出管理制度的創(chuàng)新及判斷其在宏觀經(jīng)濟政策的作用。
首先，關(guān)于土地出讓金收入在各級政府之間的分配，國務(wù)院1989年5月出臺《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》規(guī)定土地出讓金收入地方和中央按照6：4分成；兩個月后，財政部公布的《國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理暫行實施辦法》規(guī)定土地出讓金收入上繳中央比例降為32%；1992年下半年，財政部出臺《關(guān)于國有土地使用權(quán)有償使用收入征收管理的暫行辦法》，將土地出讓金收入上繳中央財政部門的比例下調(diào)為5%；1994年實行分稅制后，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》將土地出讓金收入作為地方固定收入，并在此后逐漸被學(xué)者稱為地方財政的“第二財政”。這也符合政府間收入劃分的國際慣例，來源于不動產(chǎn)的政府收入一般歸屬于地方政府。
其次，關(guān)于土地出讓金的使用和支出管理，1989年5月，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償出讓收入管理的通知》、1995年《關(guān)于加強土地使用權(quán)出讓金征收管理的通知》都明確規(guī)定，土地出讓金上繳國庫，專款專用，專項用于城市建設(shè)和土地開發(fā)?！秶鴦?wù)院關(guān)于將部分土地出讓金用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)有關(guān)問題的通知》（[2004]8號）規(guī)定土地出讓金用于農(nóng)業(yè)開發(fā)的比例，按各市不低于土地出讓平均收益的15%確定。2006年9月出臺的《國務(wù)院關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》明確要求2007年1月1日起，土地出讓收入全額納入地方基金預(yù)算管理，支出一律通過地方基金預(yù)算，實行徹底的“收支兩條線”管理?！蛾P(guān)于進(jìn)一步加強土地出讓收支管理的通知》（財綜〔2009〕74號）規(guī)定市縣財政、國土資源管理部門在編制土地出讓支出預(yù)算時，要確保足額支付征地和拆遷補償支出、補助被征地農(nóng)民社會保障支出，重點向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，逐步提高用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的比重；要嚴(yán)格按照規(guī)定將土地出讓凈收益的10%用于補充城市廉租住房保障資金。隨著土地出讓金制度的實施，土地出讓金收支管理制度日趨嚴(yán)格和完善。根據(jù)中國土地出讓金支出實踐情況來看，一般來說，地方政府獲得土地出讓金收入后，要先行支付各種土地規(guī)費和征地補償，此后如有凈收益，則多用于城市建設(shè)和土地開發(fā)。土地出讓金純收益的近30%用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在土地出讓金收益的分配格局中，農(nóng)民只得到5%-10%，村級集體得到25%-30%，而60%-70%為各級政府和中間商獲取。
通過以上法律規(guī)章和規(guī)定可以看出，土地出讓金在支出過程中發(fā)揮著收入再分配的公共財政功能，首先，一部分支出用于集體土地土地價所有權(quán)行政補償價格；其次，一部分支出用于彌補土地出讓前的生地變成熟地的土地開發(fā)成本；最后，還要支付土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中的各種稅費和交易成本。這三者在國民收入流程中的作用類似于總需求中的政府購買。剩余的部分為政府獲取的土地純收益，一部分成為城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的資金來源，其在國民收入流程中的作用類似于總需求中的政府購買；還有一部分用于提取農(nóng)村社會保障基金、廉租房等用途，其在國民收入流程中的作用類似于轉(zhuǎn)移支付。由于我國處于快速工業(yè)化和城市化階段，土地出讓金收入大多來源于增量土地供給，即農(nóng)地非農(nóng)化的先征后讓方式，此方式下的土地出讓金收入的支出結(jié)構(gòu)及其在國民收入流程的作用如圖3所示。
三、結(jié)論和啟示
第一，土地出讓金收入是土地收購制度——儲備制度——市場交換制度等制度安排的產(chǎn)物，是“先征后讓”的結(jié)果。在價值形態(tài)上，土地純收益表現(xiàn)為土地使用權(quán)市場出讓價格與行政所有權(quán)（使用權(quán)）補償價格的剪刀差，本質(zhì)上是國家通過公共利益對私人產(chǎn)權(quán)的強勢地位對相關(guān)土地先征后讓方式汲取的土地開發(fā)增值收益，這與國家稅收在權(quán)力來源上具有相似性，屬于公共財政管理范圍。
第二，根據(jù)土地出讓金收入的性質(zhì)，土地出讓金制度是以國家“公共利益”對“私人財產(chǎn)”處于強權(quán)地位下的土地征收制度為杠桿的，這與西方國家主要依賴公平、自由市場手段配置土地資源方式有區(qū)別的。根據(jù)其來源確定其分配方向和“誰受損，誰理應(yīng)受到補償”原則，既不違背公共利益對私人財產(chǎn)的強權(quán)地位，也能體現(xiàn)“公產(chǎn)私產(chǎn)地位平等”物權(quán)法的精神。這就要求提供保證土地出讓金制度下的公共利益與私人利益平等博弈的制度，包括解決公共利益與私人利益矛盾的司法訴訟渠道。就目前的土地出讓金支出結(jié)構(gòu)和模式看，其支出方向理應(yīng)從城市基礎(chǔ)建設(shè)投資退出，向失地農(nóng)民社會保障、農(nóng)村基礎(chǔ)建設(shè)等新農(nóng)村建設(shè)方向轉(zhuǎn)移。
第三，從土地出讓金收入的支出實踐情況來看，缺乏具有合理依據(jù)的土地出讓金收入分配的理論支撐，沒有技術(shù)方案的制度設(shè)計如同紙上談兵。政府到底憑借哪些權(quán)力可以取得土地使用權(quán)出讓收益中的增值收益；農(nóng)業(yè)土地向建設(shè)用地用途轉(zhuǎn)變的發(fā)展權(quán)增值收益，該如何計算，該歸誰所有。現(xiàn)行集體農(nóng)地所有權(quán)的征地補償標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性等等都應(yīng)該其合理的邏輯理論依據(jù)，而目前學(xué)術(shù)界和政界在這方面還沒有給予清晰的論證和結(jié)論，這也是土地出讓金制度的研究和改革方向。
第四，通過研究土地出讓金收支性質(zhì)可以清晰地看到土地出讓金收支在國民收入流程中的循環(huán)路線。從國民收入循環(huán)流程視角看，土地出讓金收入使得資金從私人部門流入政府部門，相當(dāng)于國民收入的漏出量；土地出讓金支出通過轉(zhuǎn)移支付和政府購買，使資金從政府部門流入私人部門，相當(dāng)于國民收入的注入量，這為土地出讓金收入?yún)⑴c國民收入經(jīng)濟循環(huán)的研究提供了新的視角。土地出讓金收入作為政府公共財政收入的重要來源，其支出發(fā)揮收入再分配功能，用于社會生產(chǎn)性質(zhì)或者收入再分配的支出項目，可以服從國家宏觀調(diào)控的需要。因此，土地出讓金制度可以作為國家宏觀經(jīng)濟政策，應(yīng)當(dāng)成為我國土地出讓金管理政策的著眼點之一。
參考文獻(xiàn)：
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土地收支管理篇5
各地在“依法行政，依法理財”的前提下，嚴(yán)格執(zhí)行國土資源管理部門的各項收費政策，堅持收費公示，“陽光收費”，自覺接受社會和群眾的監(jiān)督。在確?！皯?yīng)征不漏，應(yīng)免不收”的同時，兼顧好政府、企業(yè)、農(nóng)民等各方面的利益關(guān)系，照顧弱勢群體。通過大家的共同努力，今年全市共代各級政府征收土地出讓金32.63億元,其中：市本級代征8.43億元（招拍掛7.37億元），契稅2.26億元、耕地占用稅3710萬元。這些資金的征收和使用，加大了對土地資源特別是耕地的保護力度，為實現(xiàn)全市耕地總量動態(tài)平衡提供了保障，有力地支持了全市的經(jīng)濟建設(shè)，同時也為國土資源事業(yè)的健康發(fā)展提供了資金保障。
二、認(rèn)真開展全市新增建設(shè)用地有償使用費征收使用情況檢查，檢查措施有力效果明顯
年初，省廳《關(guān)于開展新增建設(shè)用地土地有償使用費征收管理情況專項檢查的通知》下發(fā)后，我處認(rèn)真貫徹中央和省通知精神，加強與財政、監(jiān)察、審計等部門的協(xié)調(diào)溝通，及時將檢查要求向各縣(市、區(qū))作了布置和傳達(dá)，立即成立了檢查機構(gòu)，對報表的填制，檢查要求、填列口徑等進(jìn)行了全市集中培訓(xùn)。對照省廳要求，對1999年以來到XX年6月新增建設(shè)用地審批臺帳和土地有償使用費征收使用情況全部統(tǒng)計核實到位，所有數(shù)據(jù)真實具體。同時，對近年來我市新增建設(shè)用地情況，土地有償使用費應(yīng)征情況、已征情況、分級入庫情況及使用情況都進(jìn)行了檢查，圓滿完成了自查工作。
三、認(rèn)真開展管理創(chuàng)新活動，切實加強對直屬事業(yè)單位及基層國土資源所的財務(wù)管理和監(jiān)督
為認(rèn)真貫徹落實省廳《關(guān)于開展管理創(chuàng)新年活動的實施意見》，科學(xué)開展管理創(chuàng)新活動，我處圍繞XX年度財務(wù)工作目標(biāo)，制定了關(guān)于加強對基層國土資源所的預(yù)算管理及預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督的創(chuàng)新課題，并認(rèn)真組織實施。
一是加強基層國土資源所的預(yù)算管理。今年全市各國土資源所均根據(jù)實際情況，認(rèn)真編制了財務(wù)預(yù)算，各市（分）局財務(wù)科嚴(yán)把收支關(guān)，做到有預(yù)算不超支、無預(yù)算不開支，認(rèn)真審核，保證國土資源所合理、節(jié)約、有效地安排使用資金。在預(yù)算安排上，堅持量入為出，量力而行。在確保人員工資、日常公用經(jīng)費的正常開支基礎(chǔ)上，保證重點支出，壓縮一切消費性支出，尤其是嚴(yán)格控制招待費支出，真正使有限的資金用在土地管理事業(yè)的刀刃上，從而全面提高了資金的使用效率，確保了國土資源所的正常運轉(zhuǎn)。
二是加強內(nèi)部審計工作。今年我處重點加大對分局及基層國土資源所的審計力度。五月份，在全系統(tǒng)組織開展了財務(wù)互查，以促進(jìn)全市財務(wù)管理工作日趨規(guī)范。上半年，按照市局黨委的要求，結(jié)合高港、開發(fā)區(qū)兩個分局局長離任審計，對分局及其國土資源所的財務(wù)進(jìn)行了全面審計。
三是進(jìn)一步完善分局及國土資源所財務(wù)管理制度。為進(jìn)一步加強對直屬分局及其國土資源所的管理，嚴(yán)肅財政紀(jì)律，加強會計監(jiān)督，有效杜絕分局及基層國土資源所違規(guī)、違紀(jì)事件的發(fā)生，市局于XX年四月制定下發(fā)了《關(guān)于加強對直屬分局及國土資源所財務(wù)管理的規(guī)定》，從收費管理、票據(jù)管理、預(yù)算管理、支出管理、固定資產(chǎn)管理以及財務(wù)監(jiān)督等各方面都做出了具體要求。
四、認(rèn)真執(zhí)行部門預(yù)算，科學(xué)編制來年預(yù)算，進(jìn)一步加大部門預(yù)算的制約力度
我處按照財政部門預(yù)算、國庫集中支付、政府采購和收支兩條線的要求，嚴(yán)格執(zhí)行當(dāng)年部門預(yù)算，加強分析和預(yù)測，把握好本部門工作特點，按月報送用款計劃，有理有據(jù)安排好各項業(yè)務(wù)工作經(jīng)費，截至11月未，通過財政直接支付經(jīng)費支出3700萬元，占總支出的95，既達(dá)到了財政規(guī)定的比例，又保證了業(yè)務(wù)費的正常開支。
今年我市“政府收支分類”進(jìn)行了重大變革，這次改革是繼部門預(yù)算、收支兩條線，國庫集中收付制度等改革之后，財政部門推出的又一項影響最為深刻、涉及范圍最為廣泛的改革工作。為此，我處按照市財政的具體部署，逐月按時完成新舊科目的數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)換，保證了新的科目體系與預(yù)算管理方式的銜接。
200x年按照“增收節(jié)支、收支平衡、統(tǒng)籌兼顧、保證重點”的原則，我處認(rèn)真完成了來年部門預(yù)算編報工作，對各項支出的預(yù)算能做到準(zhǔn)確、實事求是。積極向財政部門爭取專項經(jīng)費，部門專項工作經(jīng)費得到落實，為全面履行國土資源管理職能提供了經(jīng)費保障，XX年，共向財政爭取專項經(jīng)費5397.9萬元，其中：辦公大樓基建經(jīng)費3000萬元，信息網(wǎng)絡(luò)購 建費200萬元，基礎(chǔ)測繪和城鄉(xiāng)一體化建設(shè)經(jīng)費500萬元。
五、積極籌措資金，促進(jìn)城市土地經(jīng)營
城市土地經(jīng)營工作是國土資源管理工作的重點。為此，我處加強部門協(xié)調(diào)，主動配合相關(guān)部門做好城市土地經(jīng)營工作，積極籌措城市土地經(jīng)營資金。全年圍繞市政府確定的重點工程項目，共向金融部門中小企業(yè)融資3.89億元，歸還銀行貸款
3.48億元。其中，支付坡字街核心區(qū)地塊拆遷費用2396萬元，府南三號地塊拆遷費用1000萬元，為城司融通資金5000萬元，確保及時提供土地收購、儲備資金，促進(jìn)了城市土地經(jīng)營工作健康有序地開展，支持了泰州經(jīng)濟建設(shè)。
六、進(jìn)一步加強調(diào)查研究，適應(yīng)財政預(yù)算管理改革的需要
為進(jìn)一步加強征（撥、使）用土地管理費的征收與管理，適應(yīng)財政預(yù)算管理改革，根據(jù)省廳要求，今年6月，我處對全市征（撥、使）用土地管理費的使用情況進(jìn)行了認(rèn)真的調(diào)研，通過對全市XX年至XX年國土部門預(yù)算收入、支出和執(zhí)行情況的了解，發(fā)現(xiàn)了在管理費征收使用管理中存在著省返還管理費與部門預(yù)算編制時間不一致等問題，并就如何進(jìn)一步加強征（撥、使）用土地管理費管理，形成調(diào)研報告，提出了合理化建議。
200x年工作思路：
1、嚴(yán)格執(zhí)行收費政策，確保各項收費應(yīng)收盡收
一是嚴(yán)格依法征收規(guī)費，切實保證“應(yīng)征不漏，應(yīng)免不征”；二是嚴(yán)格費用征收范圍，不得擅自減征和緩征；三是代征的各項資金、財政性 資金都按規(guī)定足額上繳，杜絕截留、挪用現(xiàn)象。
2、嚴(yán)格財務(wù)管理，強化制約意識
嚴(yán)格“管錢”、有效花錢，切實增強政治意識、大局意識、憂患意識、節(jié)儉意識。一是認(rèn)真編制和執(zhí)行部門預(yù)算；二是嚴(yán)格按照資金的性質(zhì)和用途對各類資金分類核算，并及時上繳下?lián)?；三是加強專項資金的使用管理，確保?？顚Ｓ?，杜絕截留、挪用和擠占專項資金的行為；四是加強內(nèi)部審計工作。重點加強對區(qū)屬國土資源所的財務(wù)監(jiān)管工作，切實規(guī)范國土資源所的財務(wù)收支行為。
3、加強土地復(fù)墾專項資金管理，提高資金使用效益
為加強耕地開墾費占補平衡補充耕地項目資金管理，提高耕地開墾費資金使用效益，根據(jù)江蘇省財政廳、國土資源廳《江蘇省耕地開墾費占補平衡補充耕地項目資金管理辦法》，會同市財政局制定泰州市耕地開墾地方自行“占補平衡”項目資金管理辦法。
4、積極做好城市土地資產(chǎn)經(jīng)營工作
加強部門協(xié)調(diào)，確保及時提供土地收購、儲備資金，同時努力做好土地出讓金的征收工作，支持泰州市經(jīng)濟建設(shè)。
5、強化學(xué)習(xí)教育，增強自律意識
土地收支管理篇6
關(guān)鍵詞：土地出讓金;問題;措施
2007年，我國招拍掛出讓土地面積為11.53萬公頃、總價款達(dá)到9551億元，占到了當(dāng)年全國土地出讓總收入的80%。據(jù)此推算，2007年全年的土地出讓總收入約為1.2萬億元。相比2007年，2008年下降幅度超過20%，但2008年全國大、中、小城市土地出讓金相加金額也將超過9000億元，土地出讓金已成為地方政府的一塊重要收入。審計署2007年對北京等11個城市及其所轄28個縣（市、區(qū)）2004—2006年國有土地使用權(quán)出讓金征管情況進(jìn)行審計調(diào)查，發(fā)現(xiàn)違規(guī)減免出讓金47.88億元，違規(guī)使用出讓金83.73億元，欠收挪用被征地農(nóng)民社保資金51.17億元，規(guī)范土地出讓金管理已經(jīng)刻不容緩。
一、土地出讓金的概念界定和理論基礎(chǔ)
1.土地出讓金的概念界定
一直以來，我國的土地出讓金都沒有一個統(tǒng)一明確的定義，由此導(dǎo)致各地在實踐中對“土地出讓金”理解和使用出現(xiàn)混亂，這是我國土地出讓金制度的主要弊端之一。根據(jù)對相關(guān)理論與實踐的研究，本人認(rèn)為，土地出讓金，又稱國有土地使用權(quán)出讓金，是國有土地一定年限內(nèi)批租使用時交納的包括地租和全部土地成本在內(nèi)的總價款，或在土地出讓（包括招拍掛和協(xié)議出讓方式）時繳納，或是在以轉(zhuǎn)讓、抵押等方式處置原劃撥方式獲取的土地使用權(quán)時必須補交的總價款。這里的土地出讓金總價款包括土地所有權(quán)收益、土地投資收益、土地管理收益和土地建設(shè)與保護補償，是各類土地價值在社會管理中的體現(xiàn)。
2.土地出讓金的理論基礎(chǔ)
現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟學(xué)認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)由權(quán)能和利益兩部分構(gòu)成。土地所有權(quán)、土地市場經(jīng)營權(quán)和土地使用權(quán)三項權(quán)能構(gòu)成我國土地產(chǎn)權(quán)的具體內(nèi)容，這“三權(quán)”的分離組合形成了不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，而不同的土地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)又會形成相應(yīng)的土地利益分配格局。我國土地產(chǎn)權(quán)制度的特點是，一方面土地所有權(quán)高度集中而缺乏明確的人格化代表，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)資源無序配置；另一方面，土地使用權(quán)分屬于不同的利益主體，權(quán)責(zé)利不對稱，加深了農(nóng)村土地所有權(quán)的虛化。土地產(chǎn)權(quán)理論為出讓金的存在提供了理論依據(jù)，用地單位使用國有土地必須向國家交納土地使用權(quán)出讓金。土地產(chǎn)權(quán)理論要求出讓金必須是土地市場價格，以體現(xiàn)和反映土地使用權(quán)的價值，并符合市場供求規(guī)律，充分體現(xiàn)和保障國家作為土地所有者的權(quán)益，發(fā)揮市場的調(diào)節(jié)作用。因此，土地產(chǎn)權(quán)理論是土地經(jīng)濟學(xué)的基礎(chǔ)理論，出讓金產(chǎn)生的實質(zhì)是土地產(chǎn)權(quán)交易的結(jié)果。
二、土地出讓金管理存在的主要問題
自1987年我國出現(xiàn)國有土地使用權(quán)出讓金（以下簡稱出讓金）這一新的土地使用收費方式以來，土地出讓金制度逐漸確立，盤活了全國的土地資源，給我國的經(jīng)濟社會發(fā)展帶來了深遠(yuǎn)的影響。與此同時，隨著出讓金收入規(guī)模的日益增大，及其在地方政府預(yù)算外收入中所占比重的增加，出讓金存在的問題也越發(fā)凸現(xiàn)出來。
1.出讓金帶來的豐厚財政收入，誘發(fā)了地方政府的短期行為
大量賣地和圈地，一次性收取40－70年的出讓金，為地方政府充實財政收入提供了機會，現(xiàn)屆地方政府就可能運用各種手段擴大土地批租量，獲得短期高額收益，這將使以后各屆政府無法實現(xiàn)收益共享。這種“寅吃卯糧”的做法，既有悖于“代際公平性”，又有損于土地資源使用的有效性。
2.出讓金收益分配機制不合理，影響土地出讓整體效益
用計劃經(jīng)濟的辦法低價征地，用市場經(jīng)濟的辦法高價出讓，客觀上形成了多占地多得益的機制，既誘發(fā)了地方政府批地賣地的沖動，又為“尋租”提供了條件。土地資本巨額增值收益，大部分被開發(fā)商和地方政府所獲取，而被征地農(nóng)民只能得到低額的補償費，遠(yuǎn)不能彌補農(nóng)民的權(quán)益損失，這使得農(nóng)民與地方政府因征地補償問題而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出讓金主要用于城市開發(fā)和土地開發(fā)，出讓金分配向城市傾斜，城市的工業(yè)化、城市化飛速發(fā)展，而農(nóng)村卻出現(xiàn)了大量就業(yè)無門、社保無份的失地農(nóng)民，農(nóng)村建設(shè)也嚴(yán)重缺乏資金投入。在工業(yè)化和城市化過程中，農(nóng)民并沒有充分分享經(jīng)濟發(fā)展帶來的成果，城鄉(xiāng)二元分割的體制裂痕在繼續(xù)擴大。
3.土地出讓金制度不完善，易引發(fā)出讓金流失和官員尋租
土地要素的非完全市場化使政府在征地供地過程中居于主導(dǎo)地位，而征收的出讓金又缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，導(dǎo)致一些地方政府違法違規(guī)出讓土地，擅自減免出讓金等，使出讓金大量流失。與之相對應(yīng)的是官員尋租和腐敗現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。現(xiàn)有的土地出讓金制度為政府官員的尋租活動提供了巨大利益空間和權(quán)力發(fā)揮作用的活動空間，涉及土地的腐敗案件數(shù)量多，涉及金額大，涉案人員職務(wù)高，而且容易發(fā)生窩案、串案。
三、規(guī)范土地出讓金管理的幾點措施
1.土地出讓金全額納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理
嚴(yán)格按照《關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》（國辦發(fā)[2006]100號），將政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，都作為國有土地使用權(quán)出讓收入納入預(yù)算管理。具體做法是收入全部繳入地方國庫，支出一律通過地方基金預(yù)算管理從土地出讓收入中予以安排，實行徹底的“收支兩條線”，在地方國庫中設(shè)立專賬，核算土地出讓收支情況。
2.明確土地出讓金范圍，確保應(yīng)收盡收
一是明確土地出讓金是政府以出讓等方式配置國有土地使用權(quán)取得的全部土地價款，包括土地補償性成本、土地開發(fā)性成本和土地凈收益三部分。二是明確土地出讓收入的范圍包括五種土地價款、土地租金收入等全部國有土地有償使用收入、劃撥土地的征地補償費和拆遷補償費（不含征地管理費）等一并納入土地出讓金管理。三是在征收的過程中要嚴(yán)格禁止以“招商引資”、“舊城改造”、“國有企業(yè)改制”、“以土地?fù)Q項目”、“以租代征”等各種名義減免土地出讓金。
3.規(guī)范土地出讓金支出范圍，突出強調(diào)保護失地農(nóng)民利益
嚴(yán)格按照土地出讓金使用范圍規(guī)范資金支出：一是征地和拆遷補償支出；二是土地開發(fā)支出；三是支農(nóng)支出；四是城市建設(shè)支出；五是土地出讓業(yè)務(wù)費、新增建設(shè)用地有償使用費等。從提高征地補償費、建立補償費發(fā)放公示制度，增強補償費用發(fā)放透明度、改革補償費發(fā)放方式、建立被征地農(nóng)民社會保障制度四方面切實保障被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。
4.健全土地儲備資金財務(wù)會計核算制度
切實加強土地儲備資金財務(wù)管理，建立健全土地儲備成本核算制度，嚴(yán)禁擠占、挪用土地儲備資金。財政部門應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行土地出讓金預(yù)算，確保土地出讓收入全額繳入國庫，嚴(yán)格按照批復(fù)預(yù)算支出各項資金；建立土地出讓收入定期對賬制度，對應(yīng)繳國庫、已繳國庫和欠繳國庫土地出讓收入數(shù)額進(jìn)行定期核對，確保數(shù)據(jù)準(zhǔn)確無誤；健全報表核對機制，財會部門要會同國土資源管理部門、人民銀行機構(gòu)建立健全年度土地出讓收支統(tǒng)計報表及分季收支統(tǒng)計明細(xì)報表體系，統(tǒng)一收支口徑，確保統(tǒng)計數(shù)據(jù)及時、準(zhǔn)確；加強土地出讓金核算管理。土地儲備部分應(yīng)按出讓和收儲地地塊建立出讓金收支臺賬，分清每宗地塊土地出讓金、土地開發(fā)費用、業(yè)務(wù)費用和土地凈收益。財政部門應(yīng)根據(jù)土地儲備部門的臺賬報表及時審查核對出讓土地開發(fā)費用和土地出讓費；建立國有土地收益基金，實行分賬管理，合理控制土地儲備規(guī)模，降低土地儲備成本，避免“寅吃卯糧”，保障土地收益的延續(xù)性；財政部門應(yīng)加強對違約金的管理，凡土地使用者不按時足額繳納土地出讓收入的，按日加收違約金額1‰的違約金，違約金應(yīng)隨同土地出讓收入一并繳入國庫；土地前期開發(fā)引入市場競爭機制，嚴(yán)格控制成本支出，可通過政府采購公開招標(biāo)的方式選擇評估、拆遷、工程施工、監(jiān)理等單位，努力降低采購成本；
5.強化土地出讓收支監(jiān)督管理
首先，利用衛(wèi)星圖片等信息化手段監(jiān)控土地違法違規(guī)行為，實施土地違法問責(zé)制，建立共同責(zé)任機制。其次，建立一支穩(wěn)定的，高素質(zhì)的監(jiān)管隊伍。財政部門、國土資源管理部門、銀行機構(gòu)以及審計機關(guān)要建立健全對土地收支情況的定期和不定期監(jiān)督檢查制度，強化對土地出讓收支的監(jiān)督管理，確保土地出讓收入及時足額上繳國庫，支出嚴(yán)格按照財政預(yù)算管理規(guī)定執(zhí)行。同時，土地出讓收支情況要按照規(guī)定程序向同級人民政府報告，政府依法向同級人民代表大會報告，接受人大監(jiān)督。最后，建立土地出讓金審計制度。審計機關(guān)要對土地出讓金收支實行定期或經(jīng)常性的審計監(jiān)督，及時發(fā)現(xiàn)問題，維護國家和人民的利益。
參考文獻(xiàn)：
[1]易憲容:《出讓金改革需慎行》，《英才》2006 年第8期.
[2]王曉陽:《重新審視出讓金改革——一個國有產(chǎn)權(quán)和公共財政的框架》，《當(dāng)代財經(jīng)》2007 年第 2 期.
土地收支管理篇7
記者采訪發(fā)現(xiàn)，分散在國土、土地儲備、財政等部門的土地出讓金收支管理，除接受一些審計外，大多“封閉運行”，導(dǎo)致違規(guī)不斷、腐敗滋生。
巨額出讓金將被“翻老底”
正在各地鋪開的土地出讓金審計，被寄予“摸清家底”的眾望。國土資源部數(shù)據(jù)顯示，全國土地出讓價款從2001年的1296億元，到去年首次超過4萬億元，13年間增長超30倍，總額累計達(dá)19.4萬多億元。
長期以來，各地土地出讓金因收支明細(xì)處于公眾監(jiān)管視野之外、去向不明而飽受詬病。曾有北京市民向?qū)徲嫴块T申請公開北京市土地出讓金違規(guī)使用情況，卻被以“公開可能對社會穩(wěn)定帶來不利影響”為由遭拒。
湖北省人大代表王培樹說，每次開地方“兩會”，針對全省上千億元的土地出讓金管理情況，政府都沒有專題報告，也沒公開說明，最多只在財政預(yù)算中有個籠統(tǒng)總數(shù)，沒法詳細(xì)了解。
事實上，判斷土地出讓金是否合理使用，并非無規(guī)可依。國務(wù)院辦公廳2006年出臺相關(guān)規(guī)定，明確土地出讓收入使用范圍包括征地和拆遷補償、土地開發(fā)、支農(nóng)、城市建設(shè)等方面。
記者梳理自2009年至2013年財政部公布數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，最近5年間，國有土地出讓金支出總額達(dá)13.49萬億元，其中征地和拆遷補償、土地開發(fā)、城市建設(shè)三項占比超過八成。
財政部公布的數(shù)據(jù)只能看出全國土地出讓金開支大體走向，在基層實際情況中，違規(guī)使用并不少見。審計署曾在2008年和2010年先后公布對部分地區(qū)土地出讓金的審計調(diào)查結(jié)果。2008年公告顯示，11個城市違規(guī)使用出讓金83.7億元，其中挪用于建樓堂館所和彌補經(jīng)費等52.3億元，出借和對外投資等31.4億元；2010年公告顯示，抽查的13個市有7個市支出2.1億元，用于彌補國土、城建等部門工作經(jīng)費不足；有4個市違規(guī)支出2.38億元，用于建設(shè)、購置辦公樓、商務(wù)樓等。此后，審計署再未公開涉及土地出讓金方面的審計信息。
記者采訪發(fā)現(xiàn)，盡管各地土地出讓金收支大多增長迅猛，但能把這項“政績”說清楚的部門和干部卻“很難找”。大部分地區(qū)官員對土地收入收支話題都很敏感，不愿多談。少數(shù)基層干部透露，土地審批和出讓金征收由國土部門管，開發(fā)整理和招拍掛歸土地儲備中心，資金管理在財政，“具體收了多少，怎么用的，只有部門一把手和具體經(jīng)辦人說得清楚?！?span style="display:none">EPJ萬博士范文網(wǎng)-您身邊的范文參考網(wǎng)站Vanbs.com
中西部地區(qū)一些地方國土、財政系統(tǒng)官員表示，地方政府土地出讓金收支，基本可由地方“說了算”。由于財力緊張，土地出讓金便成為地方財政最后一塊“自留地”，違規(guī)支出使用情況不少，都得藏著掖著，“這次審計看來得翻老底，讓大家都很緊張?！?span style="display:none">EPJ萬博士范文網(wǎng)-您身邊的范文參考網(wǎng)站Vanbs.com
“土地賬”為何成了“糊涂賬”
近年來，房地產(chǎn)行業(yè)“高歌猛進(jìn)”，推動土地出讓金“水漲船高”。江西、四川等地公布的2013年全省財政預(yù)算執(zhí)行情況顯示，有些省份去年土地出讓收入，已接近甚至超過稅收收入。
巨額的土地出讓金，除偶爾接受審計調(diào)查外，通常情況下處于地方“自己管自己”狀態(tài)，這令“土地賬”難免成為一本“糊涂賬”，由此滋生四大亂象：
――做高成本。土地出讓金收益部分需按比例提取用于教育、農(nóng)田水利支出，還需與上級財政分成。因此，一些地方為減少收益部分固定支出，拼命做高土地出讓中的征地拆遷、土地開發(fā)成本，極端情況甚至能將土地出讓做成“負(fù)收益”。
中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長潘家華說，地方政府做高土地出讓成本，最常用的手法是將出讓地塊周邊綠化、道路建設(shè)，打包塞進(jìn)土地開發(fā)支出，而這些支出本應(yīng)由地方財政另外投入。
――體外循環(huán)。盡管國家三令五申要求土地出讓金收支全額納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理，審計署2010年的審計公告卻顯示，11個市的674.8億元土地出讓收入，未按規(guī)定納入基金預(yù)算管理，占征收總額的20.1%。
武漢市近期審計查出，當(dāng)?shù)匾患铱萍壥聵I(yè)單位，將屬于土地出讓金性質(zhì)的項目建設(shè)用地補償資金，存入自行開設(shè)的11個銀行賬戶內(nèi)，兩年來沉淀資金9.8億元。中南財經(jīng)政法大學(xué)教授喬新生說，很多土地招拍掛后，出讓收入?yún)s被瞞天過海，在過渡賬戶內(nèi)長期“體外循環(huán)”，甚至成為地方政府或部門機構(gòu)的“小金庫”。
――侵占挪用。有的地方土地出讓金賬戶長期脫離監(jiān)管，直接成為少數(shù)主要領(lǐng)導(dǎo)的“私房錢”，隨意侵占挪用。長春市委原副書記田忠，就曾將無償征用的土地轉(zhuǎn)讓變現(xiàn)，侵吞土地出讓金1018萬元。因嚴(yán)重違紀(jì)違法被“”的武漢市新洲區(qū)原區(qū)委書記王世益，被查出從土地出讓金賬戶中，支借1億多元資金給4家民營企業(yè)使用，建立“官商聯(lián)盟”謀取私利。
――減免尋租。一些土地招拍掛出讓后，開發(fā)商只繳納保證金就開始用地，余款長期拖欠不繳，或能協(xié)商減免。貴州省一位基層干部表示，減免土地出讓金一方面是為吸引客商投資，另一方面怎么繳、減免多少都是主要領(lǐng)導(dǎo)一句話，里面存在巨大的尋租空間，“使土地出讓成為貪腐重災(zāi)區(qū)”。
土地財政“依賴癥”亟待破除
土地出讓金收支“頑疾”為何屢禁不止？湖北財政系統(tǒng)內(nèi)一位負(fù)責(zé)人說，因土地出讓金屬于地方政府基金預(yù)算管理，其收支預(yù)算編制無需通過人大審批，報同級財政部門批準(zhǔn)即可執(zhí)行，“土地收入開支多處于封閉運行狀態(tài)，違規(guī)操作的彈性空間很大?！?span style="display:none">EPJ萬博士范文網(wǎng)-您身邊的范文參考網(wǎng)站Vanbs.com
“土地收入違規(guī)使用只要不進(jìn)腰包，頂多背個處分?！蔽鞑康貐^(qū)一位縣委書記告訴記者，地方政府財力有限，數(shù)十個部門運轉(zhuǎn)經(jīng)費、近萬人發(fā)工資都得靠自身解決，還有大量一票否決考核任務(wù)需要真金白銀投入，土地收入是地方政府手中少數(shù)能相對自由支配的財源，“不在土地收入上多‘花點心思’，就只能坐等下課?！?span style="display:none">EPJ萬博士范文網(wǎng)-您身邊的范文參考網(wǎng)站Vanbs.com
土地出讓亂象叢生，背后折射出地方財權(quán)與事權(quán)不匹配。潘家華等專家介紹，自分稅制改革以來，地方稅收收入有限，土地收益往往被用于地方財政“補窟窿”?！斑@次土地出讓金審計將對地方財政‘摸清家底’，為下一步財稅改革做好鋪墊。”
一些業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，土地出讓金不能成為監(jiān)督外資金。各地應(yīng)將土地出讓金收支管理情況作為重大事項定期向人大報告，增加公眾信息公開透明度，接受公眾信息公開申請，減少土地出讓金的收支隨意性，壓縮權(quán)力尋租空間。
土地收支管理篇8
【關(guān)鍵詞】地方土地出讓金；風(fēng)險；管理對策
現(xiàn)階段，地方土地出讓金已經(jīng)成為一些地方財政收入的主要來源之一，土地出讓金制度的實施在一定程度上推動了城市化建設(shè)，實現(xiàn)了土地資源的靈活利用，增加了地方財政收入，然而，其中也必然會帶來各種問題，不斷擴大的土地出讓金財政比重，會加劇地方財政對土地出讓金的依賴，從而引發(fā)嚴(yán)重的社會矛盾問題。
一、地方土地出讓金的主要風(fēng)險
土地出讓金目前已經(jīng)在地方財政收入中占據(jù)較大比重，甚至形成了一種偏好問題，對地方的經(jīng)濟規(guī)劃建設(shè)、社會發(fā)展等帶來不良影響，形成了如下風(fēng)險和問題：
1、耕地危機與糧食安全問題
一些地方政府只顧眼前利益，為了增加財政收入，盲目擴大土地出讓范圍，甚至拓展至城市周邊的農(nóng)用土地，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)種植土地面積越來越小，不僅影響了農(nóng)民的經(jīng)濟利益，也使得人均耕地面積越來越小，影響我國的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，甚至引發(fā)糧食安全問題。
2、社會矛盾一觸即發(fā)
近年來，由于土地出讓引發(fā)了越來越多的社會矛盾問題，甚至出現(xiàn)了失地農(nóng)民與地方政府的正面沖突。一些地方行政部門無視土地法律法規(guī)，違法征地，非法占用農(nóng)民耕地，土地違法案件頻發(fā)，農(nóng)民的利益受到影響，地方政府也為之付出了巨大代價，不僅造成了土地資源的浪費，也擾亂了社會秩序，影響了社會的安定團結(jié)。
3、財政風(fēng)險日益加劇
土地出讓金不同于其他類經(jīng)濟收入，通常為一次性財政收入，沒有持續(xù)性循環(huán)的功能，而且，土地出讓金收入也要受到客觀經(jīng)濟形勢、市場經(jīng)濟規(guī)律變化的影響，當(dāng)客觀經(jīng)濟形勢發(fā)展不利的情況下，土地出讓金收入會下降，土地可能貶值，這就意味著土地出讓金在地方財政收入中所占比例越大，地方財政就越會受到地方經(jīng)濟發(fā)展的影響，從而形成地方財政風(fēng)險，加劇地方財政危機。
例如：08年經(jīng)濟危機的發(fā)生，導(dǎo)致地方土地出讓金大幅下降，隨后的幾年經(jīng)濟形勢好轉(zhuǎn)，土地出讓金又有回升趨勢，這其中地方財政就必然要承受經(jīng)濟波動的壓力和負(fù)擔(dān)，甚至可能面臨財政危機。
二、地方土地出讓金風(fēng)險管理的科學(xué)對策
1、改善地方財政體制
為了維護地方財政收入的穩(wěn)健增長，首當(dāng)其沖應(yīng)創(chuàng)建獨立、穩(wěn)健的地方財稅系統(tǒng)?，F(xiàn)階段，由于分稅制依然存在缺陷，使得地方行政機構(gòu)的權(quán)限無法有效施展，無法充分發(fā)揮邊際控制作用，對此需要改革完善地方稅體制，積極制定并執(zhí)行全新的稅法規(guī)定，在稅收管理方面對地方政府進(jìn)行適度放權(quán)，維護其稅收獨立的地位，加大對稅收法制的建設(shè)與完善力度，通過創(chuàng)建績效考評制度來靈活地轉(zhuǎn)移支付資金。
2.建立健全財政轉(zhuǎn)移制度
第一，加強財政轉(zhuǎn)移支付的法規(guī)建設(shè)。國家應(yīng)該積極制定并頒布有關(guān)財政轉(zhuǎn)移支付方面的法律法規(guī)，為“轉(zhuǎn)移支付”提供健全的法律保障。
第二，啟動“因素法”來分析轉(zhuǎn)移支付的金額。也就是立足實際，深入、客觀地分析影響一個地方收入與支出的因素，對應(yīng)明確不同地域環(huán)境中的轉(zhuǎn)移支付金額。
第三，打造復(fù)合型轉(zhuǎn)移支付模式。這其中包括：一般性轉(zhuǎn)移支付、特殊性轉(zhuǎn)移支付等形式，以此縮小不同地域財政收支差距，補充財政收支缺口。
第四，創(chuàng)建績效考核評估制度。發(fā)揮績效考核的激勵作用，以此來監(jiān)督轉(zhuǎn)移支付資金的流向與使用情況。
3、逐步完善并發(fā)展土地出讓制度
我國應(yīng)該積極完善土地出讓制度，以此來慢慢改善地方財政土地不平衡出讓問題。
第一，改革并發(fā)展土地年租制?？茖W(xué)啟動土地年租制，以此來推動土地資源的科學(xué)利用，增加地方政府在土地方面的經(jīng)濟收益，并促進(jìn)土地資源的高效、合理利用。
第二，科學(xué)發(fā)展土地收益分配制度。通過平衡土地收益的分配，來維護各方利益，減少社會矛盾，依照科學(xué)的財政制度、稅收體制等，來科學(xué)協(xié)調(diào)中央政府與地方政府的土體收益，以此來控制地方的土地收入，從而遏制地方土地的不規(guī)則分配現(xiàn)象。
第三，重視補助失地農(nóng)民?，F(xiàn)階段，地方土地出讓金的利用分配不合理，大部分用在市政基建事業(yè)或土地開發(fā)建設(shè)中，沒能有效補償失地農(nóng)民的損失，導(dǎo)致失地農(nóng)民所獲得的征地補償金較少，不僅觸犯了失地農(nóng)民利益，也會拉大程序差距，甚至引發(fā)社會矛盾，因此，必須加大對失地農(nóng)民的補償力度，土地出讓金向補償金方面?zhèn)戎嘏c轉(zhuǎn)移，同時，失地農(nóng)民意味著失去了經(jīng)濟來源，為了保護他們的利益，應(yīng)為其辦理社會保險，并動用一部分土地出讓金來解決他們的住宅問題，從而維護城鄉(xiāng)之間的平衡發(fā)展。
4、改革并完善土地出讓金管理辦法
要想有效防范地方土地出讓金風(fēng)險，可以從下面幾大方面入手：第一，推動土地法制化發(fā)展，完善土地出讓金體制建設(shè)。國家應(yīng)加大對土地管理的法制化建設(shè)力度，通過科學(xué)地立法、執(zhí)法與監(jiān)督來實現(xiàn)土地的法制化管理，以此來實現(xiàn)土地出讓金的公平化、透明化管理。國家與地方土地管理機構(gòu)應(yīng)該結(jié)合土地出讓工作中的具體問題來不斷改革并完善土地出讓金管理制度，及時解除矛盾、解決問題，積極規(guī)范土地出讓金的征收，合理規(guī)劃并分配土地出讓金，使之得到充分合理地利用，土地出讓金不僅要支持城市建設(shè)與發(fā)展，也要用來支持“三農(nóng)”建設(shè)，維護實地農(nóng)民利益。第二，健全發(fā)展土地出讓金財務(wù)核算體系?，F(xiàn)階段，針對于土地出讓金尚未形成規(guī)范的財務(wù)預(yù)算體系。國家行政機構(gòu)與地方政府有必要完善出讓金財務(wù)核算體系，形成出讓預(yù)算編報系統(tǒng)，科學(xué)編制預(yù)算，同時，也要形成規(guī)范的會計核算方法，其中涵蓋：土地成本核算、票據(jù)管理等。加大對土地出讓工作的預(yù)算，形成科學(xué)的預(yù)算，加大審批監(jiān)督，從而維護財政收支平衡。
地方土地出讓制度支持了并推動了地方經(jīng)濟建設(shè)，促進(jìn)了城市化發(fā)展，然而，地方財政土地出讓金偏好也將引發(fā)各種社會矛盾和問題，國家必須積極重視土地出讓金風(fēng)險問題，采取措施科學(xué)規(guī)避風(fēng)險，維護健康的地方財政管理。
參考文獻(xiàn)
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